CAP. 13 - IL GOVERNO DELLA REPUBBLICA

CAP. 13 - IL GOVERNO DELLA REPUBBLICA

1. ALLE ORIGINI DEI MODERNI ESECUTIVI

Secondo la tradizionale ripartizione dei poteri, il potere esecutivo spetta al governo; anzi il governo è il potere esecutivo. In effetti, il concetto può essere usato sia in senso oggettivo, cioè con riferimento alla funzione esecutiva, sia in senso soggettivo, cioè con riferimento all’organo o agli organi cui tale attività è affidata. La funzione esecutiva si chiama così perché consiste nel porre in essere attività immediate, cioè concrete ed effettive in attuazione di scelte più generali e di indirizzo. Secondo il costituzionalismo moderno fra Sette e Ottocento, la legge del parlamento aveva proprio nel governo il suo primo e immediato destinatario. I ministri de re e l’intera sua amministrazione dovevano agire secondo la legge, nei limiti di esse, rispettandolo; ma anche in attuazione necessaria di essa, ovvero “eseguendola”.

Potere esecutivo voleva e vuol dire, quindi, anche amministrazione: di quella statale il governo è, appunto, il vertice. Amministrare significa tradire continuativamente in decisioni puntuali e aventi ben individuati, le scelte, che di regola sono generali e astratte, del legislatore.

In sintesi si può dire che la funzione esecutiva comprende un'ampia pluralità di attività riconducibili alle scelte di fondo espresse sia in forma legislativa sia in forma non legislativa, sia da parte del parlamento sia da parte del governo. Il governo costituisce l’organo che più di ogni altro promuove, elabora, mette a punto e realizza le politiche pubbliche (i programmi di azione che un’autorità pubblica progetta e cerca di attuare per perseguire i fini che essa stessa o altra autorità ha selezionato). 

La progressiva attribuzione della funzione esecutiva ad un organo ad hoc, si registra in Inghilterra a cominciare dalla prima metà del Seicento, quando accanto al re si afferma un gruppo composto da un ristretto numero di suoi personali stabili collaboratori, che vanno a costituire il consiglio privato della corona. Nel corso del secolo successivo si registrano due fenomeni decisivi: 1) si afferma la figura del primo ministro, colui che si pone come tramite permanente e privilegiato tra i membri del governo e il re; 2) si afferma progressivamente una certa autonomia del governo rispetto al re ed una conseguente apertura al parlamento. Tale processo culminerà alla metà dell’Ottocento quando i rapporti tra re, primo ministro, governo, parlamento e corpo elettorale assumeranno caratteristiche simili a quelle di oggi.

Sul continente europeo, in ritardo rispetto alla Gran Bretagna, i governi, stretti fra parlamento e monarca, faticarono non poco ad affermarsi come effettivo vertice dell’amministrazione pubblica e organi costituzionali autonomi, distinti dal re. Questo fu in particolare il caso del Regno di Sardegna e dell’Italia unitaria: il presidente del Consiglio non fu considerato altro che un primus inter pares, continuamente distratto dall’esigenza di assicurare a sé e al suo governo le condizioni minime di sopravvivenza all’interno delle assemblee rappresentative. L’avvento dei partiti politici organizzati, uniti da un collante ideale e da un progetto di governo, cambiò progressivamente le cose.

Dappertutto il secolo XX fu caratterizzato da una tendenza al rafforzamento degli esecutivi: 1) a partire dalla Grande Guerra che portò a un forte concentrazione di potere a vantaggio dei governi, esaltando le tendenze dirigistiche; 2) il suffragio universale fece giungere alle istituzioni rappresentative la voce di tutti gli strati sociali; 3) la Grande Depressione degli anni Trenta. 

Gli Stati Uniti sperimentarono per la prima volta l’intervento massiccio nell’economi, l’Europa continentale si rivelò in gran parte incapaci di coniugare rafforzamento dell’esecutivo e democrazia, e batté la scorciatoia autoritaria. In questa chiave si può leggere il fascismo in Italia, nelle cui strategie istituzionali, accanto a scelte brutalmente autoritarie, si ritrovano scelte che saranno poi riprese e che appunto volevano rispondere ad una domanda di governo più efficace (preminenza del presidente del Consiglio, potere di decretazione d’urgenza del governo, la prima disciplina organica della potestà regolamentare, istituzione di enti pubblici con finalità economiche e industriali).

Dal 1948, con la vigenza di un’altra costituzione, il problema della funzionalità del governo in Italia si è trascinato fino ai giorni nostri, per ragioni giuridiche, ma soprattutto per ragioni politiche. Alla Costituente non si ritenne di porre le basi giuridiche per un serio rafforzamento dell’esecutivo, e molto si confidò nella capacità del sistema partitico di fare da supporto efficace al governo del paese. Sta di fatto che il governo italiano ha avuto per decenni nel rapporto fiduciario col Parlamento (per esattezza con i vari partiti) il punto di maggior debolezza.

In Italia come altrove, da sempre l’esecutivo non è affatto meramente tale. Le sue funzioni vanno molto al di là della semplice attuazione ed esecuzione del comando legislativo. Il governo concorre all’esercizio della funzione legislativa in posizione privilegiata, non solo perché è uno dei titolari dell’iniziativa, ma perché di fatto la gran parte delle leggi approvate sono quelle che esso presenta e asseconda in Parlamento. Insomma, sempre di più il governo esercita funzioni di coordinamento generale e di indirizzo politico, sempre di più il rapporto fiduciarie che lo lega alle Camere va inteso come assenso all’indirizzo che esso propone. In ciò il governo è stato indiscutibilmente rafforzato dalla trasformazione in direzione bipolare del sistema politico e da leggi elettorali congegnate in modo da assicurare il formarsi tendenzialmente sicuro di maggioranze di legislatura.

Inoltre, il governo è anche il vertice dell’apparato amministrativo statale: ogni braca dell’amministrazione statale ha al suo vertice un ministro ai cui indirizzi settoriali risponde. In questo quadro il governo esercita il suo potere normativo regolamentare.

1. IL GOVERNO ITALIANO: ORGANIZZAZIONI E FUNZIONI

Il governo è un organo complesso che a sua volta è costituito da altri organi. Lo afferma l’art. 92 Cost., secondo il quale il governo della Repubblica è composto da un organo collegiale e da una pluralità di organi individuali:

1. il presidente del Consiglio dei ministri;
2. i ministri;
3. il Consiglio dei ministri (organi collegiale che riunisce il primo e i secondi).

La disciplina relativa al governo della Repubblica trova spazio in Costituzione nel titolo III della parte II, inoltre in una serie di legge che, a partire dal 1988, vi hanno dato esecuzione. La Costituzione dedica al governo solo cinque articoli che costituiscono, secondo un opinione prevalente, una delle parti meno felici della nostra carta fondamentale. Ciò si deve sia alla stringatezza del testo sia alla mancanza di chiarezza nell’identificazione delle rispettive responsabilità all0interno dell’organo governativo. I costituenti non ritennero né di individuare un nitida gerarchia all’interno del governo (consolidata solo di recente con il presidente del Consiglio in posizione guida rispetto ai ministri); né di riconoscere all’esecutivo nel suo complesso quei poteri di cui avrebbe avuto bisogno per assolvere adeguatamente alle sue funzioni (con conseguente difficoltà a tradurre le scelte effettive il programma preannunciato); né ritennero di rafforzarlo nella sua stabilita (con conseguente bassissima durata media e impossibilità di realizzare progetti a medio e lungo periodo).

L’articolo cruciale è l’art. 95 Cost. che cerca di risolvere la questione dei rapporti interno al governo fra gli organi che lo compongono.

- Il presidente del Consiglio ha un compito di direzione della politica generale del governo, della quale porta personale responsabilità politica. In particolare:

1. a lui spetta mantenere l’unità dell’indirizzo politico e amministrativo (non determinare, compito del Consiglio come organo collettivo);
2. può promuovere e coordinare l’attività dei ministri (manca qualsiasi posizione di supremazia, anche se la legge dice che può sospendere l’adozione di qualsiasi atto di un ministro per sottoporlo al Consiglio dei ministri e può altresì concordare con i ministri eventuali dichiarazioni pubbliche che riguardino la politica generale del governo);
3. il suo potere giuridico chiave, ex art. 92.2 Cost., è la proposta al presidente della Repubblica dei nomi dei ministri (ma non la loro revoca);
4. solo su sua iniziativa può essere proposta la questione di fiducia d’innanzi alle Camere;
5. controfirma qualsiasi atto del Consiglio (in questo può esercitare un potere di condizionamento) e presenta alle Camere i disegni di legge d’iniziativa governativa;
6. ha l’alta direzione e la responsabilità della politica dell'informazione per la sicurezza, ha il potere di porre il segreto di stato, nomina i direttori dei servizi di intelligence (attività di spionaggio e controspionaggio);
7. promuove e coordina l’azione del governo nei rapporto cin il sistema delle autonomie regionali e locali;
8. promuove e coordina l’azione del governo dell’Unione europea ed è responsabile dell’attuazione degli impegno assunti in ambito europeo;

Il presidente del Consiglio ha sede a Palazzo Chigi a Roma. È dotato di una struttura comporta di numerosi dipartimenti, uffici, servizi e diverse migliaia di dipendenti e collaboratori. Questa struttura ha il nome di presidenza del Consiglio, gode di autonomia contabile e di bilancio e di autonomia organizzativa.

- Il Consiglio dei ministri assume tutte le deliberazioni relative alla funzione di indirizzo politico: determina la politica generale del governo e dirime eventuali conflitti di competenza fra ministri. In particolare, il Consiglio decide:

1. su proposta del presidente del Consiglio, di porre la questione di fiducia in Parlamento;
2. sugli indirizzi di politica internazionale ed europea;
3. sulla presentazione dei disegni di legge e su tutti gli atti normativi (decreti legge, decreti legislativi, regolamenti governativi);
4. sulle nomine al vertice di enti, istituti o aziende di competenza dell’amministrazione dello Stato;
5. sui ricorsi alla Corte costituzionale contro una legge regionale e sui conflitti di attribuzione contro un altro potere dello Stato o una regione;
6. sull’annullamento straordinario di atti amministrativi illegittimi.

Un regolamento adottato con decreto del presidente del Consiglio disciplina le riunioni del Consiglio: le modalità di inserimento all’ordine del giorno (fissato dal presidente del Consiglio), la convocazione delle riunioni preparatorie, il contenuto dei verbali, non ché il seguito delle iniziative legislative governative.

- I singoli ministri costituiscono il vertice delle amministrazioni cui sono preposti. Essi rispondono insieme (“collegialmente”) degli atti del Consiglio dei ministri e, individualmente, ciascuno, degli atti dei rispettivi ministeri. Attualmente i ministeri sono 13. Tuttavia, al momento della formazione del governo possono essere nominati altri ministri i quali non siano a capo di alcun ministero, ma esercitino funzioni attribuite alla presidenza del Consiglio, a loro delegate dal presidente del Consiglio che ne resta titolare. Sono questi i ministri senza portafoglio (quelli per la cui attività il bilancio dello Stato non prevede specifici capitoli di spesa): essi siedono peraltro a pieno titolo in Consiglio dei ministri al pari dei ministri con portafoglio.

Non esiste una precisa linea di demarcazione fra ciò che appartiene alla politica generale e ciò che ha carattere settoriale (e dunque ricade nella responsabilità del singolo ministro).  Molto, se non tutto, finisce col dipendere dalla forza, non giuridica ma politica, del presidente del Consiglio in base alla quale stabilisce cosa sia di sua competenza e cosa di competenza dei singoli ministri. Si spiega così perché, per decenni, quel coordinamento e l’omogeneità nell’azione complessiva dell’esecutivo siano venuti a mancare.

La l. 400/1988 prevede anche una serie di organi costituzionalmente non necessari che integrano la composizione dell’organo governo. Si tratta di:

1. uno o più vicepresidenti del Consiglio dei ministri, cioè ministri ai quali su proposta del presidente, il Consiglio attribuisce la funzione di supplenza in caso di assenza del presidente stesso (spesso nominati per ragioni politiche, cioè con lo scopo di attribuire rilievo ai partiti della coalizione diversi da quello cui appartiene il presidente del Consiglio);
2. i sottosegretari di stato alla presidenza del Consiglio e a ciascun ministero, i quali hanno il compito di coadiuvare il presidente o il ministro e, su sua delega, esercitare determinate funzioni che a lui appartengono. Uno dei sottosegretari alla presidenza del Consiglio viene nominato segretario del Consiglio dei ministri ed è responsabile del verbale: è l’unico sottosegretario che partecipa alle sedute del Consiglio. Su proposta del presidente del Consiglio, il Consiglio dei ministri può individuare non più di dieci sottosegretari che assumono il titolo di vice ministri.

La legge prevede un numero massimo di componenti del governo: esso è attualmente 65.

Sono inoltre previsti comitati interministeriali in determinati settori: un tempo numerosi, oggi sono pochissimi tra i quali si possono citare il Comitato interministeriale per la programmazione economica (Cipe), Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica (Cisr), Comitato interministeriale per il coordinamento in materia di affari comunitari europei (Ciace). Rispondo invece a scelte contingenti del presidente del Consiglio i comitati di ministri che il presidente può istituire per svolgere compiti istruttori, fra questi il consiglio di gabinetto, organo di supporto politico del presidente, composto da ministri di particolare importanza per il dicastero che guidano.

Su proposta del presidente del Consiglio, infine, il Consiglio dei ministri può deliberare la nomina di commissari straordinari del governo, ai quali sono affidati specifici progetti o particolari funzioni di coordinamento fra diverse amministrazioni statali.

La l. 215/2004 ha introdotto norme volte a evitare e risolvere eventuali conflitti di interesse, in particolare in campo economico. La legge riconosce un generale potere di controllo in materia da parte dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato e dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.

1. COME IL GOVERNO SI FORMA

Nel nostro ordinamento il governo, diversamente dal Parlamento e dal presidente della Repubblica, non è un organo a durata fissa. Ciò dipende dal fatto che la sua formazione è conseguente alle elezioni parlamentari.

Il governo si costituisce per nomina del presidente della Repubblica (art. 92.2 Cost.). Inoltre l’art. 94 Cost. dispone che:

1. il governo deve godere della fiducia di entrambe le Camere;
2. questa fiducia non è presunta, ma deve essere ottenuta dal governo nominato che si deve presentare alle Camere entro 10 giorni dal giuramento.

Il presidente della Repubblica è quindi obbligato a nominare una personalità in grado di conseguire la fiducia delle Camere. Secondo la tradizione costituzionale italiana, il presidente consulta a tale scopo le forze politiche, e segnatamente i presidenti dei gruppi parlamentari e i capi dei partiti che questi affiancano negli incontri.

Le consultazioni presidenziali precedenti la formazione del governo devono considerarsi una prassi consolidata, pur non previste in alcune norma scritta. In certe fasi della storia del paese i presidente allargarono le consultazioni (coinvolgendo esponenti di organizzazioni sociali ed economiche) da far pensare che esse potessero portare a individuare non solo un presidente del Consiglio e una maggioranza, ma anche uno specifico indirizzo politico-programmatico. In seguito, per vari decenni, le consultazioni sono state limitate, a parte i presidenti delle due Camere, gli ex presidenti della Repubblica e ai gruppi parlamentari. 

All’indomani delle lezioni il presidente ha consultato tutti insieme i gruppi delle colazioni elettorali e poi i rappresentati dei gruppi non coalizzati; non così in occasione delle crisi nel corso della legislatura. Infatti altro è l’impegno richiesto al presidente quando le elezioni producono esisti certi e quando le maggioranze restano coese, capaci di esprimere indicazioni univoche chiare, altra è l’iniziativa che egli è obbligato a intraprendere quando così non è, e si tratta di farsi mediatore fra forze non in grado di mettersi d’accordo da sole. 

La prassi è stata fin qui che il presidente della Repubblica, una volta esperite le sue consultazioni, non nomini subito il presidente del Consiglio, ma affidi l’incarico di formare il governo alla personalità prescelta e che questi accetti l’incarico con riserva. In tal modo, dal punto di vista formale, il presidente della Repubblica rimane ancora il dominus del procedimento di formazione del governo, colui che ne ha il controllo. Egli procede alla nomina formale solo nel momento solo nel momento in cui il presidente incaricato, sciolta la riserva con la quale aveva accettato, appunto, l’incarico di formare il governo, gli presenta la lista dei ministri.

Resta però il punto giuridico: il presidente del Consiglio è nominato prima della fiducia parlamentare e, su sua proposta, il presidente della Repubblica nomina gli altri ministri. Questi vuol dire che il Parlamento è chiamato a giudicare insieme i vari elementi della formazione del governo. In ordini ai ministri, molto si è discusso sulla quesitone del margine di autonomia che il presidente del Consiglio appena nominato ha nello scegliere i componenti del suo governo: autonomia giuridicamente piena con il solo temperamento di un radicale dissenso del capo dello Stato; autonomia politicamente variabile a condizionamento dei partiti del cui sostegno parlamentare il presidente del Consiglio non poteva fare a meno. 

Come prevede l’art. 1.2 della l. 400/1988, è il presidente nominato a controfirmare il decreto presidenziale di nomina; il decreto di nomina dei ministri è controfirmato dal nuovo presidente del Consiglio, il quale poi, con proprio decreto, conferisce gli incarichi specifici a coloro che sono stati nominati ministri senza portafoglio. 

Con giuramento il governo entra in carica e i singoli suoi componenti prendono letteralmente possesso dei loro uffici, assumendo tutte le responsabilità che la Costituzione e le leggi a essi attribuiscono. La correttezza costituzionale impone tuttavia che un governo in attesa di fiducia limiti la propria attività all’ordinaria amministrazione, rinunciando cioè alle iniziative di rilievo politico.

Le fasi successive della formazione del governo prevedono: il completamento della composizione del governo mediante la nomina dei sottosegretari e dei viceministri; la stesura delle linee programmatiche; infine, entro dieci giorni, la presentazione alle Camere, senza che il presidente debba ripetere il discorso.

Il dibatti parlamentare si conclude in ciascuna camera con l’approvazione di una mozione di fiducia, per prassi presentata dia capigruppo della maggioranza. A differenza di quanto prevede l’art. 94.2, la mozione non è “motivata” s non facendo generico riferimento alle dichiarazioni programmatiche del presidente. Il governo deve ottenere la maggioranza semplice dei voti, fermo il quorum strutturale della metà più uno dei componenti; la votazione avviene in mediante scrutinio palese e appello nominale (i deputati e i senatori devono dire “si” o “no” o “mi astengo” alla mozione di fiducia, passando davanti al presidente dell’assemblea). 

La fiducia di entrambe le Camere integra e completa il procedimento della formazione del governo.

1. LA RESPONSABILITÀ DEL GOVERNO

Il governo è legato ovviamente da un rapporto di responsabilità politica in senso tecnico-giuridico al Parlamento: ciascuna delle due Camere può sfiduciarlo, approvando una mozione ad hoc presentata nelle forme previste dall’art. 94 Cost. (motivata; presentata da almeno un decimo dei componenti; discussa non prima di tre giorni dalla presentazione; votata per appello nominale), oppure anche negando la fiducia quando è il governo che la sollecita ponendo la questione di fiducia. Ciascun ministro risponde dal punto di vista politico anche individualmente. Il governo nel suo insieme, e ciascun componente, rispondono di una responsabilità politica diffusa nel senso che ciò che fanno o non fanno è sottoposto al giudizio dell’opinione pubblica, senza conseguenze giuridiche. 

Sotto il profilo della responsabilità civile e amministrativa (anche contabile) i componenti del governo rispondono alla stregua di colo che sono preposti a pubblici uffici (ex art. 28 Cost.).

Per quel che riguarda la responsabilità penale, invece, occorre distinguere tra:

1. reati commessi nell’esercizio delle funzioni, commessi avvalendosi della posizione e dei poteri della carica di governo;
2. tutti gli altri reati, che vengono giudicati come vengono giudicati per ogni altro cittadino.

Per quanto riguarda i primi è prevista una disciplina speciale. In sintesi:

1. le indagini preliminari sono affidate a un collegio composto da tre magistrati; questi sono estratti a  sorte ogni due anni fra tutti quelli del distretto giudiziario competente per territorio che hanno anzianità almeno quinquennale di magistrato di tribunale; ove il collegio non disponga di archiviazione, gli atti sono trasmessi a una delle Camere per l'autorizzazione a procedere;
2. l’autorizzazione è deliberata dalla camera di appartenenza, a meno che non si proceda contro più persone a camere diverse o che non sono parlamentari, nel qual caso spetta al senato deliberare;
3. l’autorizzazione può essere negata solo ove l’assemblea reputi a maggioranza assoluta che l’inquisito “abbia agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante”; tale valutazione è insindacabile;
4. ove l’autorizzazione venga concessa, il tribunale del capoluogo del distretto competente per territorio giudice naturale di primo grado.

Fino alla legge cost. 1/1989 la competenza a giudicare è attribuita alla Corte costituzionale. Dopo un referendum abrogativo la disciplina è stata riformata nel senso descritto: sia in ossequi al principio di ragionevole eguaglianza (la competenza è ora della magistratura ordinaria, previa autorizzazione della Camera o del Senato), sia perché l’esperienza dell’unico caso di processo per reati ministeriali (processo Lockheed, 1977), aveva mostrato che giudizi del genere possono paralizzare a lungo la Corte.

La l. 140/2003 (lodo Schifani) aveva stabilito che il presidente del Consiglio non potesse essere sottoposto a processi penali, per qualsiasi reato anche riguardante fatti antecedenti l’assunzione della carica, fino alla cessazione della stessa (improcedibilità nei confronti di alte cariche dello stato). La disposizione fu dichiarata incostituzionale con la sent. 24/2004. All’inizio della XVI legislatura, su iniziativa del governo Berlusconi, fu approvata la l. 124/2008 (lodo Alfano) la quale, con una diversa formulazione ritenuta rispettosa di quella sentenza, previde nuovamente la sospensione dei processi penai nei confronti del presidente del Consiglio (oltre che del presidente della Repubblica, del presidente del Senato e della Camera). La Corte costituzionale, tuttavia, ha dichiarato illegittima anche questa legge con la sent. 262/2009: la sospensione nei processi, secondo la Corte, assume il carattere di una vera e propria prerogativa e pertanto va disposta con norma di rango costituzionale. Successivamente fu approvata la l. 51/2010 su “legittimo impedimento” di comparire in udienza: questa fu prima dichiara parzialmente illegittima, poi le parti che rimanevano furono abrogate da referendum.

1. COME IL GOVERNO CESSA DALLE FUNZIONI

Il governo cessa dalle funzioni nel momento in cui un nuovo governo giura nelle mani del presidente della Repubblica. Tuttavia, dal momento in cui esso entra in crisi, elementari norme di correttezza costituzionale impongono che si attenga alla ordinaria amministrazione, ovvero agli affari correnti (quel complesso di attività che devono essere comunque compiute giorno per giorno). È prassi che il presidente del Consiglio dimissionario indirizzi ai propri ministri una leggera circolare che specifica ciò che essi possono e devono fare in pendenza della crisi.

La crisi di governo è conseguenza delle dimissioni di questi e, in particolare, del presidente del Consiglio dei ministri. È prassi che il presidente convochi il Consiglio per annunciare il suo intendimento a dimettersi (non è richiesta nessuna deliberazione). Si usa invece chiamare rimpasto la semplice sostituzione di più ministri senza crisi di governo. Quando un ministro si dimette e in attesa di individuarne il successo, si chiama a intermin l’incarico di reggere un ministero, a titolo appunto provvisorio, che il presidente del Consiglio assume o affida a un altro ministro.

Un governo cessa dalle sue funzioni se:

1. scade la legislatura;
2. viene approvata la mozione di sfiducia
3. viene posta la questione di fiducia dal governo, e la fiducia viene negata dal Parlamento.

In caso di approvazione da parte di una delle Camera di una mozione di sfiducia, il governo è obbligato a dimettersi. Essa infatti è l’unica modalità attraverso la quale ciascuna camera può revocare la fiducia al governo.

In base ai regolamenti parlamentari, potendo il governo porre la questione di fiducia in occasione di qualsiasi deliberazione parlamentare), il voto contrario equivale in questo caso ad approvazione di una mozione di sfiducia: e dunque determina l’obbligo di dimissioni. In entrambi i casi si vota con le medesime modalità (voto palese e appello nominale).

Nella lunga prassi repubblica solo due sono stati i governi caduti per espressa sfiducia (posta questione dal Governo stesso): il governo Prodi I e il governo Prodi II, sconfitti il primo alla Camera per un voto nel 1998, il secondo al Senato nel 2008. Tutti gli altri governo si sono dimessi per iniziativa propria, determinata talvolta da sconfitte parlamentari considerate gravi a tal punto da giustificare politicamente, non giuridicamente, le dimissioni. Più spesso per ragioni legate ai partiti della maggioranza e per il ritiro del sostegno annunciato da uno di questi; oppure ancora, a seguito di insuccessi della coalizione di maggioranza in elezioni parziali, regionali o locali. Tale prassi, caratterizzata dunque da crisi extraparlamentari, è stata una delle manifestazioni di maggior debolezza della forma di governo italiana. 

In parte diverso è il caso dei governo che cessano le funzioni non per dimissioni di natura politica, ma per dimissioni conseguenti all’avvio di una nuova legislatura. I governi in carica si sono sempre dimessi all’indomani del voto: ciò si deve ritenere un dovere di correttezza costituzionale nel caso in cui non sia mutata la maggioranza parlamentare; un vero e proprio obbligo giuridico nel caso invece in cui ciò sia accaduto.

Quanto ai singoli ministri, la nostra Costituzione non parla di un potere di “revoca” per il presidente del Consiglio. Tuttavia, il regolamento della Camera e la prassi anche del senato, pur dissenziente parte della dottrina, ammettono la mozione di sfiducia individuale contro un singolo ministro; istituto legittimato dalla sent. 7/1996 della Corte costituzionale (episodio della mozione approvata dal Senato contro il ministro della giustizia Mancuso, del governo Dini, nel 1995).

1. IL GOVERNO E I SUOI RAPPORTI CON ALTRI ORGANI E SOGGETTI

• Parlamento

Il governo è legato strettamente al Parlamento attraverso il rapporto fiduciario; tale rapporto definisce quello italiano come un regime parlamentare. Non di meno il ruolo del governo in Parlamento è determinante, sia come co-protagonista dell’azione legislativa, sia come oggetto dell’esercizio della funzione di controllo, sia come destinatario degli indirizzi politici della Camere.

• Presidente della Repubblica

Il governo è nominato dal presidente della Repubblica e con esso intrattiene continue e importanti relazioni giuridiche e politico-istituzionali. Le deliberazioni del Consiglio dei ministri vengono assunte nella forma del presidente della Repubblica; dagli atti normativi alle principali nomine. Tutte le iniziative legislative del governo devono essere autorizzate, almeno formalmente, dal presidente della Repubblica. Nella prassi, il governo tiene informato il presidente della Repubblica di tutte le iniziative più importanti.

• Corte costituzionale

Il presidente del Consiglio, su deliberazione del Consiglio dei ministri, solleva conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale, rappresentato e difeso dall’avvocato generale dello Stato. Il presidente del Consiglio interviene, se lo ritiene, nel giudizio di legittimità costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge o ancora del giudizio di ammissibilità di un referendum abrogativo; solleva questione di legittimità costituzionale in via diretta contro una legge regionale e resiste avverso la questione sollevato da una regione contro una legge dello stato.

• Magistratura

Il governo non ha alcun potere in ordine a tutto ciò che riguarda la carriera dei magistrati e l’esercizio della giurisdizione, con una sola eccezione affidata dalla Costituzione direttamente al ministro della giustizia (art. 107.2). Si tratta della facoltà di promuovere l’azione disciplinare nei confronti dei singoli magistrati davanti al Consiglio superiore della magistratura. Ciò implica un potere ispettivo sull'organizzazione e il funzionamento degli uffici giudiziari. Per il resto, il ministro e il governo si occupano della gestione amministrativa dell’attività giudiziaria; della cooperazione internazionale; dell’organizzazione dei servizi e della predisposizione dei mezzi di cui la giurisdizione necessita; dell’amministrazione delle carceri.

• Regioni ed enti locali

Vista l’assenza di un organo costituzionale portavoce diretto delle autonomie regionali e locali, in sede governativa sono situati oggi gli unici organi di raccordo istituzionale fra Stato e autonomia: la Conferenza permanente per i rapporti tra Stato, regioni e province autonome, la Conferenza Stato-città e autonomie locali e la Conferenza unificata che raccoglie le prime due. Esse sono coinvolte in varie forme in tutti i processi decisionali di interesse dei diversi enti sub-nazionali.

• Unione europea

Il governo, tramite la partecipazione del presidente del Consiglio al Consiglio europeo e la partecipazione dei ministri al Consiglio dell’Unione, è l’organo costituzionale che più direttamente concorre a tutto il processo decisionale europeo.

CAP. 12 - IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

CAP. 12 - IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

1. ALLE ORIGINI DELLA FIGURA PRESIDENZIALE

Ogni ordinamento statale conosce una figura istituzionale che lo rappresenta nella sua interezza e nella sua unità: sia nei confronti degli altri stati, sia al suo interno. Questa figura si usa chiamare capo dello stato, espressione che richiama l’idea di colui che sta in posizione più altra di tutto. In effetti, fino a tempi recenti, le funzioni del capo dello stato si sono identificate con quelle proprie dei sovrani. Oggi non è più così, anche se le monarchie restano numerose.

Quasi sempre campo dello stato è un organo monocratico, costituito cioè da una sola persona. Il capo dello stato può essere:

1. un presidente della repubblica di estrazione rappresentativa, cioè eletto direttamente dal corpo elettorale oppure indirettamente da un collegio a sua volta tutto o in parte elettivo;
2. un monarca di estrazione ereditaria, cioè è figlio o figlia di colui o colei che è stato re o regina, oppure titolare di altra carica nobiliare (ad es. il granduca di Lussemburgo) o altro titolo ancora (ad es. l’imperatore del Giappone).

Oggi, dei 27 stati membri dell’Ue, 7 sono monarchie (Belgio, Danimarca, Lussemburgo, Paesi Bassi, Regno Unito, Spagna, Svezia). Ma, almeno in Europa, i capi di stato ereditari hanno da gran tempo perduto, se non formalmente certo sostanzialmente, le loro attribuzioni di natura politica, proprio perché mancano di legittimazione rappresentativa. Lo stesso non si può dire, invece, dei capi di stato di derivazione direttamente o indirettamente rappresentativa.

In alcuni casi costoro sono espressamente dorati di importanti attribuzioni, in quanto presidente che sono titolari del potere esecutivo, oppure che lo sono in relazione a certa materia: è il caso delle repubbliche presidenziali o semi-presidenziali.

In altri casi, i presidenti si trovano talvolta a utilizzare i propri poteri quando a ciò li indicano le circostanze politiche contingenti: è il caso di alcune repubbliche parlamentari. Per lo più, invece, ciò non accade e il ruolo presidenziale assume caratteristiche di mera rappresentanza tipiche oggi dei capi di stato ereditari. Talvolta è la costituzione stessa ad affidare al presidente compiti si arbitro o di garante del funzionamento delle istituzioni, più spesso la prassi, con gradi di attivismo e concorso a funzioni pubbliche.

1. IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA: ELEZIONE E DURATA IN CARICA

Il presidente della Repubblica viene eletto dal Parlamento in seduta comune integrato da 58 delegati regionali (tre per ciascuna regione eletti dal consiglio regionale; la Valle d’Aosta ne ha solo uno): così dispone l’art. 83.1 e 2 Cost., il quale terzo comma richiede una maggioranza in ogni caso qualificata (nelle prime tre votazioni essa è di due terzi del collegio; dalla quarta votazione in poi è la maggioranza assoluta). Accantonata la possibilità di elezione popolare a suffragio universale, si volle includere una rappresentanza delle regioni in modo da allargare la base di legittimazione di un presidente chiamato dall’art. 87 Cost. a rappresentare l’unità nazionale.

Unico requisito è essere un cittadino che abbia compiuto i 50 anni di età e goda di diritti politici e civili (art. 84.1 Cost.). Chiaramente la carica non è compatibile con nessun altra (art. 84.2).

Il costituente voleva assicurare al presidente eletto un grado di consensi particolarmente elevato. Veniva vista con favore l’investitura a larga base politica che andasse anche al di là dei confini della maggioranza politica: se questa non fosse stata trovata nell’arco di qualche giorno si sarebbe proceduto con la maggioranza assoluta L’obbligo di una maggioranza comunque non ristretta va valutato in connessione con le singole funzioni attribuite al presidente e con il suo ruolo di vesti dello Stato e rappresentante dell’unità nazionale. 

La durata della carica è sette anni (art. 85.1 Cost.). È una carica di notevole lunghezza (superata solo dai nove anni dei giudici costituzionali). Ciò lo svincola dai legami politici immediati con l’organo che lo elegge: in nessun caso un presidente potrebbe essere rieletto dalla medesime assemblee parlamentari e da delegati dei medesimi consigli regionali.

Il presidente gode di un assegno personale e di una dotazione finanziaria, entrambi fissati per legge. La legge 1077/1948 ha istituito anche un appartato amministrativo autonomo che risponde direttamente al presidente, il segretariato generale della presidenza delle Repubblica. Tale apparato consta di un segretario generale posto a capo di una struttura organizzata in servizi e uffici di consiglieri, nella quale lavorano circa 1.900 persone (circa 900 sono addetti alla sicurezza). Il bilancio annuo è di circa 230 milioni (2012), secondo i critici assai più consistente di quello delle omologhe amministrazioni dei capi di stato di altri paesi.

Se il presidente della Repubblica non è in grado di adempiere temporaneamente le sue funzioni (per visita all’estero, intervento chirurgico, malattia), l’esercizio di esse passa al presidente del Senato della Repubblica (art. 86.1 Cost.): l’istituto viene chiamato supplenza. Pare pacifico che il supplente debba attenersi a un’interpretazione particolarmente misurata del suo ruolo: è il buon senso e il rispetto del buon funzionamento delle istituzioni che impedisce al supplente di affidare incarichi, firmare decreti di nomina, o sciogliere le Camere. Sostanzialmente, il supplente farà bene a limitarsi ad atti di “ordinaria amministrazione”, astenendosi da qualsiasi iniziativa non strettamente concordata con il presidente in carica. Se la causa è una grave malattia o un serio intervento che lasci però sperare in una ripresa dell'esecrazione delle funzioni (non si entra ancora nell’ipotesi di impedimento permanente per morte o dimissioni), si può anche pensare a un pieno esercizio della supplenza.

Nessuna disposizione dice chi e come può constatare l'impedimento quando non possa essere il presidente stesso. Nel caso del presidente Segni colto da ictus nell’agosto 1964, l'impedimento fu constata d’intesa dai presidenti delle due Camere, dal presidente del consiglio, il che avviò la supplenza. 

Quattro presidenti della repubblica si sono dimessi dal 1948: Segni, appunto per questioni di salute; Leone, sotto duri attacchi per scorrettezze politico-amministrative; Pertini e Cossiga per cessare dalla funzioni con qualche settimana prima di anticipo sulla scadenza; Ciampi, con anticipo di pochi giorni, per permettere al nuovo eletto di entrare nell’esercizio delle funzioni subito dopo il giuramento.

Il presidente che cessa per qualsiasi ragione dalla sua carica, destituzione da parte della Corte costituzionale esclusa, diventa senatore di diritto a vita, a meno che non vi rinunzi (art. 59.1 Cost.): la rinuncia fu prevista per dargli modo di ricandidarsi a cariche elettive.

1. LE ATTRIBUZIONI DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Secondo la Costituzione italiana il presidente della Repubblica è il capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale (art. 87.1): si tratta di una giura, che, come si evince dal modo di elezione, non ha funzioni di indirizzo politico, bensì, di garanzia. Ciò trova conferma nel regime di responsabilità del presidente.

Poiché nessun altra definizione è presente in Costituzione, la figura del presidente della Repubblica va ricostruita in base alle attribuzioni giuridiche che essa gli riconosce e della prassi che si è affermata dal 1948 in poi. 

La Costituzione assegna al presidente una serie di poteri rilevantissimi e largamente incidenti sull’esercizio sia delle funzioni esecutive, sia delle funzioni legislative, sia delle funzioni giudiziarie: ma con il corollario, per nulla marginale, dell’art. 89 Cost, in base al quale gli atti del presidente non sono riconosciuti come validi se non sono controfirmati da un componente del governo. 

La controfirma è nelle origini istituto monarchico corrispettivo dell’inviolabilità della figura del sovrano: in quanto questi non era sottoponibile a sindacato sotto alcun profilo, i ministri, i più alti funzionari, firmando gli atti de re assumevano su di sé ogni responsabilità giuridica. La necessaria controfirma deve essere attuata dai ministri proponenti “che ne assumo la responsabilità” e per gli atti di valore legislativo necessita anche la firma del presidente del Consiglio. La questione della controfirma non è marginale: la controfirma da parte di un ministro o del presidente del Consiglio può assumere, significato implicito di proposta, nell’altro, mera assunzione di corresponsabilità e, in qualche modo, di controllo. Sta di fatto che la previsione dell’obbligo di controfirma per tutti gli atti del presidente, secondo il modello dello Statuto albertino, ha confuso le cose, e spiega perché da oltre sessant’anni si disputa intorno al carattere, sostanziale o meramente formale, di molti dei suoi poteri. Rimane allora da stabilire quali delle attribuzioni al presidente della Repubblica sono tali solo perché il presidente è capo dello Stato, ma in realtà deliberati da altro organi costituzionale (potere formale); quali delle attribuzioni, pur controfirmati, devono ritenersi suoi propri, cioè frutto di una sua discrezionale valutazione (potere sostanziale); quali, infine, devono ritenersi frutto di un concorso di volontà, quella sua e quella del governo (atti duali). Come ha detto la Corte costituzionale con la sen. 200/2006, la controfirma “assume un diverso valore a seconda del tipo di atti di cui rappresenta il completamento”.

Ecco i poteri che la Costituzione attribuisce al presidente della Repubblica:

• Rappresentanza esterna

• accredita e riceve i rappresentati diplomatici;
• ratifica i trattati (eventualmente su autorizzazione delle Camere: art. 87.8);
• dichiara lo stato di guerra (deliberato dalle Camere: art. 87.9);
• effettua visite ufficiali all’estero, sempre accompagnato da un componente del governo.

• Funzioni parlamentari

• nomina fino a 5 senatori a vita (art. 59.2);
• può convocare le Camere in via straordinaria (art. 62.2);
• indice le elezioni e fissa la prima riunione delle nuove Camere (art. 87.3);
• può inviare messaggi alle Camere (art. 87.2);
• può sciogliere le Camere o una di esse, non potendolo fare negli ultimi sei mesi del mandato, a meno che essi non coincidano con gli ultimi sei mesi della legislatura.

• Funzioni legislativa

• promulga le leggi approvate dal Parlamento (art. 73.1 e 87.5) e può con messaggio motivato chiedere un nuova deliberazione (rinvio alle Camere), essendo, poi, obbligato a promulgare anche in caso essa non ci sia (art. 74);
• autorizza la presentazione alle Camere dei disegni di legge del governo (art. 87.4);
• emana gli atti del governo aventi forza di legge (art. 87.5).

• Funzione esecutiva e di governo-indirizzo

• nomina il presidente del Consiglio e, su proposta di questo, i ministri (art. 92.2);
• accoglie il giuramento del governo (art. 93) e ne accetta le dimissioni;
• autorizza la presentazione dei disegni di legge del governo (87.4);
• emana i decreti legislativi e i decreti legge, nonché i regolamenti del governo (art. 87.5);
• nomina i funzionari dello Stato di grado più elevato (art. 87.7)
• conferisce le onorificenze della Repubblica (art. 87.12); 
• ha il comando delle forza armate e presiede il Consiglio supremo di difesa (art. 87.9);
• dispone con decreto motivato lo scioglimento dei consigli regionali e la rimozione di presidenti della regione;
• emana una lunga serie di atti amministrativi, ovvero tutti quelli deliberati dal Consiglio dei ministri.

• Sovranità popolare

• indice le elezioni elle Camere (art. 87.3);
• indice i referendum (art. 87.6);
• dichiara l’avvenuta abrogazione della legge sottoposta a referendum.

• Esercizio della giurisdizione costituzionale

• nomina un terzo dei giudici della Corte costituzionale (art. 135.1);
• presiede il Consiglio superiore della magistratura (artt. 87.11 e 104.2);
• può concedere la grazia e commutare le pene (art. 87.11);
• adotta decreti che decidono i ricorsi straordinari contro gli atti amministrativi.

Alcune attribuzione sono figlie dirette delle attribuzioni regie (il poteri di firma degli atti deliberati dal governo; il potere di grazia; il ricorso straordinario), altre si sono “trasformate” e che comunque assumono nel contesto repubblicano un significato diverso (la nomina di alcuni senatori; al nomina del presidente del Consiglio; il potere di scioglimento delle Camere, ma qui deve tener conto del voto popolare e della posizione dei partiti; la promulgazione delle leggi con facoltà di rinvio al posto della sanzione regia), altre ancora che non esistevano nell’ordinamento statutario (la nomina dei giudici della Corte costituzionale; la presidenza del Csm; la presidenza del Csd).

Vi sono poi atti che si ritiene il presidente possa compiere senza controfirma: può dimettersi, può fare dichiarazioni informali in pubbliche occasioni come semplici manifestazione di personali opinioni (le esternazioni); esercita le funzioni di presidente degli organi collegiali su indicati (Csm e Csd); conferisce l’incarico di formare il governo (ma il decreto di nomina viene controfirmato dal presidente del Consiglio entrante).

Siamo di fronte ad attribuzione di rilevanza molto diversificata:

1. attribuzioni il cui esercizio è in qualche caso formalmente, in diversi sostanzialmente, obbligato (il presidente deve promulgare la legge riapprovata dalle Camere dopo il rinvio; il ministro o il presidente del Consiglio possono difficilmente non firmare i decreti presidenziali relativi alla gran parte degli atti che devono entrare necessariamente nell’ordinamento;
2. attribuzioni che riservano al presidente uno spazio di valutazione discrezionale (il rinvio alle Camere (per ragioni formali, o per ragioni di palese incostituzionalità: in 62 si sono avuti 60 rinvii), l’invio di messaggi alle Camere.
3. attribuzioni che si possono definire di altissima valenza politica, in grado di influenzare il circuito dell'indirizzo politico.

Un esempio di dove si possa spingere l’ambiguità del testo costituzionale in materia di attribuzioni del presidente della Repubblica è venuto dalla controversia sull’esercizio del potere di grazia e sul rispettivo ruolo del capo dello Stato e del ministro di giustizia. L’iniziativa della grazia spetta in effetti sia al ministro di giustizia, sia, per prassi consolidata, al presidente. Tuttavia la necessità della controfirma ha permesso al ministri di bloccare il provvedimento nel caso in cui non lo condividesse. Il conflitto di attribuzione è stato sollevato dal presidente Ciampi, contro il ministro della giustizia 2005, ed è stato risolto dalla sent. 200/2006: la Corte costituzionale ha ritenuta la grazia “un potestà decisionale del capo dello Stato quale organo super partes” in quanto la grazia viene considerata un “eccezionale strumento destinato a soddisfare esigenze di natura umanitaria”. Di qui l’affermazione che non spetta al ministro impedire che il procedimento di concessione abbia corso e che il presidente adotti la sua decisione in merito. Dunque, questo è un esempio di atto sostanzialmente, oltre che formalmente, presidenziale.

1. LA RESPONSABILITÀ DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

L’art. 4 dello Statuto albertino affermava che “la persona del re è sacra e inviolabile”. Chiaramente, oggi in Costituzione non è sancita una prerogativa del genere per il presidente della Repubblica. Tuttavia, come abbiamo già visto, è possibile prevede trattamenti diversificati, rispetto agli altri cittadini, non a titolo di persona privilegio, ma per garantire l’autonomia e la libertà nell'assolvimento delle funzioni che a essi sono attribuite.

L’art. 90 Cost. prevede così una forma di irresponsabilità del presidente per tutti gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni, a meno che non si sia macchiato di due reati:

1. l’alto tradimento: collisione con potenze straniere;
2. l’attentato alla Costituzione: non qualsiasi genere di violazione della carta costituzionale, bensì quelle che siano tali da mettere a repentaglio caratteri essenziali dell’ordinamento (altrimenti anche l’adozione con decreto presidenziale di un atto successivamente dichiarato incostituzionale comporterebbe una responsabilità del presidente). 

Il Parlamento in seduta comune e la Corte costituzionale rappresentano gli unici giudici degli eventuali atti e fatti ascritti al presidente e della loro suscettibilità di integrare l’art. 90.

È invece pacifico che il presidente risponda come ogni altro cittadino per tutte le azioni compite fuori dall’esercizio delle sue funzioni, cioè tutte quelle che nulla hanno a che vedere con il suo incarico istituzionale e che potrebbe compiere come qualsiasi altra persona. La dottrina allora si è domandata cosa fare in tali circostanze dal momento che manca qualsiasi disciplina. L’autonomia del presidente potrebbe essere lesa da eventuali indagini arbitrarie e tendenziose. Alla Costituente il presidente della Commissione per la Costituzione Meuccio Ruini disse che, se si fosse trattato piccolezze, la magistratura non vi avrebbe dato corso o avrebbe atteso la fine del mandato; se si fosse trattato di reato serio, si sarebbe potuto configurare un impedimento e magari le dimissioni. Nel caso del presidente Scalfaro (1993) fu escogitata la strada della improcedibilità. il reato ipotizzabile (peculato) non era veniale, ma il presidente espressamente escluse ogni ipotesi di dimissioni; né si ebbe alcuna iniziativa parlamentare. Le indagini furono interrotte e, dopo la fine del mandato, furono concluse del 2001 con l’archiviazione per insussistenza di fatti.

Il procedimento per far valere la responsabilità del capo dello Stato per alto tradimento e attentato alla Costituzione si articola in due fasi:

1. politica, è la messa in stato d’accusa da parte del Parlamento in seduta comune con voto a maggioranza assoluta;
2. giurisdizionale, è il giudizio della Corte costituzionale: in questo caso integrata da 16 componenti estratti da un elenco di 45 nomi compilato dallo stesso Parlamento in seduta comune ogni 9 anni, il che indica l’intenzione del costituente di assicurare un giudizio che tenga comunque conto della valenza politica di casi del genere.

Il procedimento di accusa parlamentare si articola a sua volta in due fasi: l’istruttoria e la decisione. 

L’istruttoria è condotta dal comitato parlamentare per i procedimenti d’accusa cui spetta il compimento di una prima serie di indagini in relazione alle denunce trasmesse dal presidente della Camera: interrogatori di testimoni e assunzione di prove. 

Tale attività preliminare può concludersi o con un provvedimento di archiviazione per manifesta infondatezza delle accuse, o con una relazione da presentare al Parlamento in seduta comune, contenente le conclusioni cui è giunto il comitato, favorevoli o contrarie all’accusa. Dopo l’atto di accusa, con decisione della Corte costituzionale, il capo dello stato può essere sospeso dalla carica in via cautelare.

Il giudizio della Corte costituzionale si divide in diverse fasi: istruttoria, dibattimento, decisione.

Nell’istruttoria, condotta dal presidente della Corte o da uno o più giudici da lui delegati, si acquisiscono tutti gli elementi di prova ritenuti utili per la decisione (fra cui l’interrogatorio dell’imputato). Durante il dibattimento le parti (i commissari parlamentari per l’accusa, gli avvocati del presidente per la difesa) discutono sulle risultanze dell’istruttoria e fanno le loro richieste. Infine la Corte si riunisce in camera di consiglio per la decisione finale che potrà essere di assoluzione o condanna.

In caso di condanna potranno essere applicate le pene fino alla misura massima prevista dalla legislazione vigente al momento della commissione de fatti. Inoltre potranno essere applicate le sanzioni civili, amministrative e costituzionali (la destituzione) adeguate al caso. La sentenza così emessa è definitiva e non può essere impugnata in alcun modo, a eccezione delle ipotesi di revisione (se dovessero emergere elementi nuovi, prima non considerati, suscettibili di provare la non colpevolezza del presidente).

I precedenti di questa delicata materia sono assai limitati. Nel 1991 fu avviata un’indagine da parte del comitato bicamerale nei confronti dell’allora presidente Cossiga, per essere poi archiviata. Al di là delle sue intemperanze, nel caso di Cossiga si sarebbe corso il rischio di strumentalizzare a fini politici un istituto proprio della giustizia penale costituzionale. Spesso lo spettro della messa in stato d’accusa è stato evocato a fronte di scelte presidenziali sgradite (promulga, rifiuta di promulgare ecc.): ma senza assumere alcuna consistenza. 

1. IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA NELLA PRASSI

Le vicende della storia politico-istituzionale repubblicana hanno accentuato la difficoltà a ricostruire in modo convincente il ruolo di una figura, quale quella del capo dello Stato, che si può considerare strutturalmente ambigua: dovrebbe rappresentare l’unità nazionale, ma alcuni dei poteri che la Costituzione formalmente gli attribuisce sono tali da farne, all'occorrenza, uno dei protagonisti di scelte fortemente incidenti sull'indirizzo politico.

Per tutti problemi in relazione alla controfirma degli atti presidenziali, oggi è difficile sottrarsi alla constatazione che il presidente della Repubblica si è ormai evoluto in un contropotere d’influenza, il quale opera come soggetto autonomo, potere politico fra i poteri politici, anche se non di partito, titolare di un proprio indipendente indirizzo. È facile intendere che molto, se non tutto, dipende dalla rispettiva forza politica del governo da una parte, e del presidente dall’altra.

Ciò considerato, si possono capire le ragioni per le quali i nostri presidenti si sono trovati ad interpretare ruoli via via diversi:

• Luigi Einaudi, primo presidente istituzionale, si trovò ad operare in una fase politica in cui la maggioranza centrista fu coesa e compatta, diretta da una personalità forte come Alcide De Gasperi che fino al 1953 fu in grado di guidare sia il paese sia il partito di maggioranza relativa.
• Quando il centrismo fu politicamente sconfitto nel 1953 e cominciò a delinearsi l’ipotesi di un’apertura a sinistra, fu la volta di Giovanni Gronchi il quale, in un contesto instabile, si fece protagonista di interventi pesanti in materia sia di politica estera sia di politica interna e in generale di indirizzo politico. Fu suo il primo tentativo di varare un governo che rispondesse più al presidente che ai partiti: ciò fu possibile perché i parotiti non esprimevano una maggioranza coesa.
• Ne seguì, per un quindicennio, con le presidenze di Antonio Segni e Giuseppe Saragat, un forte ridimensionamento di qualsiasi velleità presidenziale.
• La crisi della VI legislatura e soprattutto della VII, si riverberarono subito sulla figura del presidente Giovanni Leone, egli fu costretto a dimettersi per scandali veri o presunti, mentre il successore Sandro Pertini, socialista, volle interpretare il proprio ruolo stabilendo un rapporto diretto con l’opinione pubblica: fui il primo presidente dell’era mediatica. Compì anche scelte innovative e assunse decisione che incisero sull'indirizzo politico. Così nominò per la prima volta presidente del Consiglio un non democristiano, il repubblicano Giovanni Spadolini che era alla guida di un partiti del 3%.
• Il presidente Francesco Cossiga trovò una situazione inizialmente più tranquilla: il pentapartito appariva in grado di guidare il paese. Ma quando anche questo entrò i crisi, alla fine degli anni Ottanta, Cossiga cercò di farsi promotore di un cambiamento istituzionale. Anche a causa di alcuni suoi eccessi verbali, il tentativo fu scambiato per qualcosa di diverse e, del resto, sulle riforme non vi erano consensi, sicché non solo non se ne fece nulla, ma suscitò reazioni aspre, fino all’avvio, per ragioni diverse, di un procedimento per la messa in stato d’accusa.
• Drammatica fu la XI legislatura, per la delegittamazione del vecchio sistema politico incapace di riformarsi, per la crisi finanziaria, per i tanti parlamentari sotto processo; e drammatica fu anche la XII legislatura, sia per le conseguenze del voto con la nuova legge elettorale, sia per la caduta del governo di centro-destra guidato da Silvio Berlusconi (solo 7 mesi). La scelta del presidente Oscar Luigi Scalfaro fu quella di non assecondare le richieste di scioglimento delle Camere, ma di procedere alla formazione di un governo, che riuscì ad ottenere la fiducia delle Camere (governo Dini). Con l’avvio della XIII legislatura e il formarsi di una maggioranza sufficientemente ampia spostata verso centro-sinistra, Scalfaro limitò molto le proprie iniziative. Dovette fronteggiare però nuoce critiche per non aver usato lo scioglimento, quando il governo Prodi andò per due volto in crisi, e per aver proceduto, dopo la seconda crisi, alla nomina di un governo sostenuto da una pur diversa maggioranza di centro-sinistra.
• I sette anni di Carlo Azeglio Ciampi furono agevolati dal fatto che la XIV legislatura si è caratterizzata per l’ampiezza della maggioranza uscita dal voto del 1022. Dall’altro furono resi difficile dall’asprezza dello scontro tra maggioranza e opposizione. Parco nei messaggi, Ciampi ha fatto pure uso limitato del potere di rinvio, senza rinunciare a rinvii politicamente assai delicati. In più occasioni il presidente non ha esitato a esercitare un’influenza preventiva sul procedimento legislativo, il che ha poi finito per condizionare l’esercizio del potere di rinvio. Raramente un presidente ha mantenuto con tale costanza una così alta popolarità e anche la fiducia delle forze politiche, tanto che, se avesse accettato, senza alcun dubbio sarebbe stato rieletto. Forse il più grande contributo di Ciampi fu quello di sancire l'inopportunità di innovare la prassi del mandato unico, oltre.

Quanto alla presidenza di Giorgio Napolitano, si può dire che ha spesso assunto prese di posizione su temi di attualità, facendo ricorso a ripetute esternazione. Va sottolineato che egli ha compiuto una scelta di marca trasparenza: i comunicati stampa dal Quirinale si sono arricchiti di informazioni aggiuntive rispetto al passato. Inoltre, con grande frequenza, Napolitano ha ritenuto di accompagnare le decisione politicamente più delicate con dichiarazione volte a motivare le scelte compiute. 

In particolare il presidente ha manifestato espliciti o impliciti indirizzi (in particolare rivolti al governo) intesi a qualificare la scelta di promulgare, ma non al punti da utilizzare il potere di rinvio. Napolitano aveva ritenuto di spiegare la promulgazione di altre leggi fortemente contrastate in sede parlamentare: ad esempio il lodo Alfano nel luglio del 2008, la legge della sicurezza del 2009. L’attuale presidente ha altresì invitato a governo e Parlamento a evitare emendamenti troppo ampi ed eterogenei ai disegni di legge di conversione di decreti legge.

Grande attenzione ha ovviamente prestato Napolitano al rapporto fiduciario, messo in dubbio dal distacco della maggioranza di un trentina di deputati e una decina di senatori al seguito del presidente della Camera Fini, invitato le Camere a verificare del rapporto fiduciario (autunno 2010), e poi nel novembre del 2012 dopo ulteriori defezioni parlamentari della maggioranza che avevano posto il governo in carica della Camera. la vicenda di concludeva con le dimissione del presidente del Consiglio Berlusconi e la scelta di Mario Monti, nominato senatore a vita e dopo pochi giorni, al di fuori di qualsiasi indicazione di partiti, presidente del Consiglio alla guida di un governo sostenuto sia da gran parte della maggioranza uscita dalle elezioni del 2008, sia da gran parte dell’opposizione, formato tutto da non parlamentari.

In effetti, da oltre un decennio, il capo dello Stato viene fatto oggetto, sempre di più, di pressanti sollecitazioni, vere e proprie “campagna” ora da parte della maggioranza ora da parte delle opposizioni, volte a influenzare l’esercizio dei suoi poteri più delicati: sfumando così la distinzione fra la sua figura di rappresentante dell'unità nazionale delineata dalla Costituzione e una figura di presidente portatore di un proprio indirizzo politico pur fondato sull’autonomo e imparziale apprezzamento dei supremi interessi. Ciò spiega forse perché Napolitano è parso voler accentuare deliberatamente la propria responsabilità diffusa di fronte ai cittadini e agli altri organi costituzionali, dando conto di ogni proprio atto: il che non gli ha risparmiato polemiche spesso sopra le righe che lo hanno ricorrentemente costretto a precisazioni e comunicati di insolita durezza.

Rimanendo in tema, merita parlare dell’importanza assunta dal Consiglio supremo di difesa. Di questo organo è stata rafforzata la capacità operativa e accentuata la dipendenza organizzativa e funzionale nell’ambito del presidente della Repubblica. Il presidente Napolitano ha incrementato la frequenza delle riunioni, assicurandone la regolarità. Il Csd va evolvendosi da mero organi di consultazione a protagonista attivo della politica di sicurezza del paesi: così era accaduto nel 2003 al momento di decidere in ordine all’intervento in Iraq, così è accaduto in modo ancora più chiaro in occasione della crisi libica del 2011.

Riguardo il potere di scioglimento delle Camere, la Costituzione prevede l’obbligo di controfirma del presidente del Consiglio: il presidente della Repubblica deve consultare previamente i presidenti delle due Camere, il cui parere non è però vincolante (art. 88.1.Cost.). Inoltre non può essere esercitato il potere di scioglimento negli ultimi sei mesi di mandato (il semestre bianco: art. 88.2), previsione per cui non volle correre il rischio che un presidente vi potesse far ricorso sperando di vedere elette Camere disposte a rieleggerlo.

Mentre un tempo era il re a decidere formalmente e sostanzialmente lo scioglimento, dall’avvento del governo parlamentare il potere di proporre lo scioglimento (con la certezza di ottenerlo) è del governo e, in particolare, del primo ministro. 

Il potere di convocare le elezioni anticipate è un fondamentale strumento di stabilizzazione del governo parlamentare: la sola minacci di farvi ricorso serve più che non l’uso di esso, perché ai parlamentari in carica non piace mai il rischio legato a nuove elezioni. Proprio per questo è uno strumento “politico” per eccellenza.

Nei primi anni di vita della Costituzione, lo scioglimento fu considerato un potere governativo: e fu usato solo per fare in modo che la durata del senato di riconducesse a quella della Camera. Negli anni Novanta parve divenire un potere sostanzialmente presidenziale. Il presidente Scalfaro vi fece ricorso all'inizio del 1994, sia perché era stata varata una nuova legge elettorale sia perché aveva giudicato che fosse radicalmente mutato il quadro politico; invece non vi fece ricorso, all’inizio del 1995, dopo la crisi del primo governo Berlusconi; sciolse il Parlamento però, nel 1996 quando ritenne che le condizioni di parità delle forze in campo si fossero ristabilite; poi di nuovo disse di non essere disposto allo scioglimento quando questo fu minacciato dal presidente del Consiglio Prodi.

Il presidente Ciampi non si è trovato nella condizione di dover decidere in merito. nella Durante la movimentata XV legislatura, Napolitano invece si vide costretto a pronunciarsi in occasione delle due crisi del governo Prodi: nel febbraio del 2007 dichiarò di registrare le volontà dei gruppi politici di continuare la legislatura; nel gennaio 2008, prima ha esperito la possibilità di un governo “funzionale” affidato dal presidente del Senato, poi, registrato il mancato accordo tra maggioranza e opposizione, ha proceduto allo scioglimento. 

Nel novembre del 2011, dopo le dimissioni del IV governo Berlusconi, lo scioglimento è stato evitato dando vita, come si è detto, a un governo di tecnici guidato dal professor Mario Monti, nel tentativo di garantire il sostengo delle principale forza politiche alle misure necessaria per fronteggiare l’emergenza finanziaria.

CAP. 11 - IL PARLAMENTO

CAP. 11 - IL PARLAMENTO

1. ALLE ORIGINI DEI PARLAMENTI (rinvio a “I parlamenti” di A. Barbera)

Oltre ottocento anni fa i “primi parlamenti” erano riunioni di baroni e nobili, allora gli unici immaginabili interlocutori del re. Si trattava di incontri occasionali, senza periodicità né durate definite, e all’inizio senza garanzie per chi vi partecipava. La trasformazione di queste assemblee in qualcosa di vagamente simile a ciò che noi conosciamo avvenne dapprima in Inghilterra e durò vari secoli. Essa fu segnata dalla successiva conquista: a) i guarentigie per i membri dell’assemblea; b) del potere di liberarsi dei funzionari del re colpevoli di qualche misfatto ai loro danni; c) della garanzia di essere convocati periodicamente; d) del diritto di autoconvocarsi; e) del potere di stabilire di quali materie trattare. Quando il parlamento inglese conquistò il potere di stabilire l’ordine di successione al trono (Act of Settlement, 1701: dopo la Glorious Revolution vengono chiamati a governare gli Hannover, casata teutonica), questa può essere considerata la nascita del parlamento moderno che si proclamava sovrano. Già da tre secoli in Inghilterra esso si era diviso in due camere assumendo carattere bicamerale: da una parte i conti, vescovi e i titolari di antiche baronie (House of Lords); dall’altra i rappresentanti delle città, poi della borghesia (House of Commons).

Nel corso del Settecento il parlamento inglese affermò poco a poco un suo potere fondamentale, quello di influire sulla scelta, da parte del re, dei ministri e in particolare del primo ministro (acquisizione del potere di condizionare l’esecutivo). Fino a buona parte dell’Ottocento, si trattò pur sempre della rappresentanza di una parte limitatissima della società; ma nel XX secolo l’allargamento arrivò con il suffragio universale: prima solo maschile, poi femminile. Tutto ciò portò alla definitiva preminenza della Camera dei Comuni, dovuta proprio alla sua maggiore capacità rappresentativa, definitivamente sancita dal Parliament Act del 1911 che ridimensionò il ruolo della Camera dei Lord.

La capacità di rappresentare la società si rivelò presto difficile a conciliarsi con un’altra funzione: quella dell’esecutivo. L’esecutivo si era fino ad allora storicamente identificato con il re: i parlamenti tra Sette e Ottocento avevano affermato il proprio ruolo in conflitto costante con il governo del re. Ciò spiega la tendenza in questo periodo a concepire in modo rigido la separazione dei poteri: serviva a evitare che i ministri di sua potessero condizionare troppo i rappresentanti della nazione. Ma poi, come si è visto, a partire dall’Inghilterra, i parlamenti affermarono tutti il potere di influire sulla formazione dell’esecutivo, attraverso il meccanismo caratteristico delle forme di governo parlamentari: il rapporti fiduciario.

Il suffragio universale, la democratizzazione delle istituzioni, il ruolo assunto dai partiti politici, tuttavia, finirono col di ridimensionare il ruolo delle assemblee rappresentative e la loro capacità di essere davvero la sede che decide le sorti del governo. Queste passarono in parte nelle mani dei partiti, in parte in quelle dei cittadini elettori. In questo modo il governo, di fatto, diventò il “comitato direttivo” in grado di guidare l’attività del parlamento: stabiliva cosa dovesse fare, dettandone l’ordine del giorno, e come, imponendo le proprie proposte e permettendo, al più, ai parlamentari della sua maggioranza un’azione di integrazione e correzione.

L’affermarsi dello stato costituzionale, caratterizzato da una costituzione rigida e dal controllo di costituzionalità, limitava il potere normativo del parlamento che non poté più dirsi sovrano. 

2. IL PARLAMENTO ITALIANO FINO ALLA COSTITUENTE

Il nostro parlamento è diretto erede del Parlamento dell’Italia monarchica. Quello statutario era un parlamento bicamerale costituito di una camera sede della rappresentanza nazionale (la Camera dei deputati, caratterizzata per molti decenni da un suffragio particolarmente ristretto: il 2% della popolazione fino al 1882, 8% fino al 1913) e di una camera tutta di nomina regia (il Senato, i cui membri erano nominati a vita: nell’esperienza del bicameralismo una delle due camere fu sempre espressione monarchica). 

Il bicameralismo pensato nello Statuto del Regno di Sardegna era stato pensato come bicameralismo differenziato (i due rami avevano funzioni in parte diversificate, oltre a essere formati in modo radicalmente diverso), ma anche tendenzialmente paritario, senza ciò che uno dovesse prevalere sull’altro. Tuttavia, fu sempre alla Camera dei Deputati che i governi si rivolsero per ottenere sostegno pubblico, sin dagli esordi dell’esperienza statutaria; e fu dunque con essa sola che essi instaurarono il rapporto fiduciario, mentre il Senato non poteva determinare la cessazione delle funzioni delle esecutivo (secondo la formula “il Senato non fa crisi”). Del resto spesso i senatori erano nominati dal re su consiglio del governo che miravano a periodiche iniezioni di uomini di stretta fiducia governativa. Sicché, il bicameralismo statutario, fu essenzialmente non paritario e diseguale (oltre che differenziato).

Durante il fascismo il Parlamento conobbe prima l’asservimento al “capo del governo” e al Partito Nazionale Fascista, poi la soppressione della Camera dei deputati, trasformata in Camera dei Fasci e delle Corporazioni, organo non più espressione del corpo elettorale ma di nomina governativa e partitica.

Quando all’Assemblea costituente si pose la questione di come organizzare il futuro parlamento, alcune forze politiche, convinte di rompere l’accentramento politico-amministrativo che aveva caratterizzato lo Stato liberale, riteneva che una delle due camere dovesse diventare la sede di rappresentanza delle nuove autonomie territoriali. Altre forze, invece, ritenevano che sede della rappresentanza potesse essere una sola camera. C’erano preoccupazioni e aspettative diverse. I comunisti non volevano un bicameralismo che fosse di intralcio a incisive trasformazioni del sistema economico-sociale; i democristiani volevano in ogni caso una suddivisione della rappresentanza in due rami diversi capaci di controllarsi l’un l’altro, anche grazie a un processo legislativo più ponderato

Una sola cosa era pacifica: il Senato del Regno era scomparso per sempre dopo il referendum del 2 giugno 1946. Per il resto, gli uni volevano un parlamento monocamerale, gli altri un parlamento ancora bicamerale, i quali a loro volta si dividevano in chi voleva una rappresentanza territoriale, chi un rappresentanza di interessi di determinate categorie.

Il compromesso fu raggiunto dando ragione a coloro che volevano due camere.  Nella configurazione del Senato si venne incontro, in modestissima misura, sia ai fautori della rappresentanza su base regionale, sia coloro che ne volevano fare un’assemblea di riflessione, sia a coloro che volevano eleggerlo col sistema dei collegi uninominali.

Se entrambe le camere avrebbero dovuto essere espressione della volontà del popolo, allora esse dovevano avere le medesime funzioni. Così si spiega la natura di bicameralismo paritario e indifferenziato (a parte l’iniziale diversa durata di carica, parificati inizialmente con due scioglimenti “tecnici”, poi con la revisione costituzionale del 1963 sull’art. 60 Cost.).

La natura paritaria delle due Camere potrebbe essere discussa anche alla luce del principio democratico, infatti, il Senato non solo ha un piccolo numero di senatori che non sono elettivi, ma soprattutto presenta una restrizione per l’elettorato attivo (sono necessari 25 anni). Per eleggere il Senato hanno titolo a concorrere oggi circa 45 milioni di cittadini contro i 50 milioni che costituiscono l’elettorato attivo della Camera.

La Costituzione previde anche alcune limitate funzioni, ma non marginali, che le due Camere avrebbero dovuto assolvere insieme riunite in seduta comune.

3. COME È COMPOSTO IL PARLAMENTO ITALIANO

Il Parlamento italiano è un organo costituzionale complesso perché formato da due Camere: la Camera dei deputati che consta di 630 componenti, tutti eletti dai cittadini maggiorenni e il Senato della Repubblica che consta di 315 componenti eletti dai cittadini che abbiano compiuto 25 anni, più un ristretto numero di senatori a vita, di cui 5 di nominati dal Presidente della Repubblica “per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario” e tutti coloro che siano stati presidenti della Repubblica, salvo rinuncia (artt. 55-59 Cost.).

L’elezione avviene a suffragio universale (il diritto di voto è riconosciuto a tutti i cittadini) e diretto (devono ritenersi escluse forme di elezioni di secondo grado: assemblee elette dai cittadini non direttamente).

Per quanto riguarda l’elettorato passivo, possono essere eletti tutti i cittadini che abbiano compiuto nel giorno delle elezioni i 25 anni per la Camera dei deputati e 40 anni per il Senato della Repubblica, e che siano, elettori (non abbiano una limitazione al diritto di voto).

La legge ex art. 65.1 della Cost. prevede casi di:

1. incompatibilità: la legge vieta di detenere contemporaneamente due cariche. Le incompatibilità parlamentari in senso stretto consistono in tutte le cariche o le funzioni che il parlamentare non può ricoprire nel corso del suo mandato (l. 60/1953). Alcune sono stabilite dalla Costituzione stessa (art. 65.2 per i componenti dell’altra camera, art. 122.2 per i componenti dei consigli e delle giunte regionali). Incompatibili sono anche le cariche di deputato o senatore e parlamentare europeo (l. 78/2004). Qualora si verificasse un caso di incompatibilità, non si arriva all'annullamento dell'elezione, ma solo alla scelta dell'eletto a optare per una o l'altra carica.
2. ineleggibilità: il cittadino, in ragione della carica o dell’ufficio che ricopre al momento della candidatura o che aveva ricoperto entro termini stabiliti dalla legge, non può essere eletto. Nel caso sia candidato la pena è l’annullamento dell'elezione. I casi di ineleggibilità sono contenuti nel d.p.r. 361/1957. Fra gli ineleggibili sono presenti: presidenti di provincia; sindaci di comuni oltre i 20.000 abitanti; capo e vicecapo della Polizia di stato; capi di gabinetto di ministri; prefetti e viceprefetti; funzionari di polizia; ufficiali superiori delle forze armate; diplomatici; rappresentanti e amministratori di società sussidiate dallo Stato e volte al profitto; magistrati, a meno che non si trovino in aspettativa. La Corte Costituzionale (sent. 277/2011) è intervenuta dichiarando illegittima la prassi parlamentare più recente di consentire il cumulo dei mandati per i casi di ineleggibilità sopravvenuta. 
3. incandidabilità: situazione di coloro la cui candidatura non può essere accettata dagli uffici elettorali.

Quanto ai senatori a vita, essi hanno inciso poco, fino a tempi recenti. La durata della carica presidenziale che è di 7 anni e il fatto che può essere eletto solo chi abbia compiuto 50 anni fa si che i senatori ex presidenti della Repubblica siano pochi. Quanto a quelli di nomina presidenziale, l’art. 59 Cost. è stato interpretato nel senso che essi devono essere in tutto cinque, e non che ciascun presidente durante il proprio mandato ne possa comunque nominare cinque (prassi seguita sempre tranne da Pertini e Cossiga).

I 12 deputati e i 6 senatori eletti nelle circoscrizioni estero rappresentano i cittadini che non risiedono in Italia. Si è inteso rendere effettivo quel diritto al voto che, in quanto cittadini, i residenti all’estero avevano sempre avuto, ma difficilmente potevano esercitare a causa della necessità di sottoporsi a un viaggio spesso oneroso. In compenso si è pensato di “isolare” questi elettori evitando che i loro voti confluissero con quelli residenti nel territorio nazionale. Inoltre la l. 459/2001 ha previsto che solo chi risiede e vota all’estero può essere candidato alle cariche delle circoscrizioni estero.

4. LA DURATA IN CARICA

Le Camere durano in carica 5 anni e non possono essere prorogate se non per legge nel sono caso in cui il paese sia in stato di guerra (art. 60 Cost.); tale previsione va letta assieme all’art. 78 Cost. il quale attribuisce alle Camere stesse il potere di deliberare lo stato di guerra (non è chiaramente sufficiente un intervento armato come un delle frequenti operazioni intraprese dall’Italia con le Nazioni Unite).

I poteri delle Camere, peraltro, sono prorogati fino al momento in cui non si riuniscono le nuove camere: ciò per garantire la continuità nell’esercizio delle funzioni parlamentari (art. 61 Cost.: la prima riunione deve avvenire entro 20 giorni dalle elezioni, le quali a loro volta devono avvenire non oltre 70 giorni dalla cessazione delle precedenti Camere, ma in base alla legge elettorale non prima di 45 giorni). Allora si distingue tra prorogatio e proroga:

• la prorogatio è l'istituto per il quale i titolari degli organi possono continuare ad esercitare le loro funzioni nonostante la scadenza del termine del loro mandato, in attesa della nomina o elezione dei successori. Si tratta di un istituto già conosciuto dal diritto romano, il cui scopo è evitare che il ritardo nel rinnovo di un organo pregiudichi la continuità di funzionamento dello stesso.
• la proroga consiste nello spostamento in avanti di un termine disposto per legge.

Una o entrambe le Camere possono essere sciolte in anticipo (art. 88 Cost.) dal presidente della Repubblica, sentiti i presidenti della rispettive Camere.

5. IL PARLAMENTO IN SEDUTA COMUNE

Il Parlamento in seduta comune, formato dai membri delle due camere, si riunisce sempre nell’aula della Camera dei deputati, ai soli scopi già definiti in Costituzione (art. 55.2). Le funzioni affidate al Parlamento in seduta comune sono quasi esclusivamente elettive. Il Parlamento in seduta comune:

1. elegge, con il concorso dei delegati regionali, il presidente della Repubblica (art. 83.1 e 2 Cost.) e assiste al suo giuramento (art. 91 Cost.); lo può mettere in stato di accusa (art. 90.2 Cost.);
2. elegge un terzo dei componenti del Consiglio superiore della magistratura (art. 104.4 Cost.);
3. elegge un terzo dei componenti della Corte costituzionale (art. 135.1 Cost.), nonché i 45 cittadini fra i quali estrarre i 16 giudici aggregati ai fini del giudizio d’accusa contro il presidente della Repubblica (art. 135.7 Cost.)

Il Parlamento in seduta comune è presieduto dal presidente della Camera. È sempre il Presidente della Camera a indire l’elezione del nuovo presidente della Repubblica (artt. 85.2 e 86.2 Cost.). Ciò non comporta preminenza di un ramo del Parlamento sull’altro, ma risponde forse alla volontà del costituente di sottolineare l’equilibrio fra i due organi, stante il fatto che supplente del presidente della Repubblica è il presidente del Senato (art. 86.1 Cost.). Nelle riunioni, il peso della Camera dei deputati si accentua, dal momento che due componenti su tre del Parlamento in seduta comune sono per l’appunto deputati. Questa è una delle ragioni aggiuntive che spiegano perché l’organo vota sempre e solo a maggioranza qualificata.

6. ORGANIZZAZIONE E FUNZIONAMENTO DELLE DUE CAMERE

L’organizzazione e il funzionamento delle due Camere sono disciplinati da fonti costituzionali e da fonti di autonomia parlamentare: il complesso di tali disposizioni, nonché delle consuetudini e delle prassi instauratesi, costituiscono quella branca del diritto costituzionale che va sotto il nome di diritto parlamentare. 

Le regole fondamentali del diritto parlamentare sono stabilite dalla Costituzione:

• ciascuna camera elegge fra i suoi componenti presidente e ufficio presidenza (art. 63.1 Cost.);
• ciascuna camera adotta il proprio regolamento e lo fa a maggioranza assoluta dei propri componenti (art. 64.1 Cost.): si garantisce così l’autonomia della Camera nei confronti del Senato e viceversa e si sottolinea l’opportunità che le regole parlamentari siano condivise da un numero di deputati o senatori più ampio di quello che è richiesto per le decisioni ordinarie. Nel rispetto di quanto direttamente disposto dalla Costituzione, organizzazione e funzionamento di ciascuna camera sono oggetto di una riserva di regolamento parlamentare; i regolamenti parlamentari vigenti risalgono entrambi al 1971, a numerose sono state le modifiche successive.
• le sedute sono sempre pubbliche, a meno che non sia deliberata la seduta segreta (art. 64.2 Cost., ma esse sono rarissime). Per ogni seduta vengono redatti un processo verbale e i resoconti sia in forma sintetica (sommari) sia in forma integrale (stenografici), che sono immediatamente disponibili sui siti Internet delle Camere.
• le decisioni di norma assunte con il voto favorevole della maggioranza dei presenti (quorum funzionale) purché sia presente la maggioranza dei componenti di ciascuna assemblea (quorum strutturale, numero legale, art. 64.3 Cost.), salvo congedi autorizzati. Il quorum funzionale per l’approvazione di una proposta è quello della maggioranza semplice, costituita dalla metà più uno di coloro che votano, salvo che la Costituzione preveda una maggioranza più ampia, cioè una maggioranza qualificata. La più piccola delle maggioranza qualificate è quella assoluta, costituita dalla metà più uno non di coloro che votano, ma di coloro che compongono il collegio. Alla Camera coloro che, presenti, dichiarino di astenersi non vengono considerati al fine di stabilire se il quorum funzionale è stato raggiunto: mentre al Senato sì, per cui mentre alla Camera gli astenuti concorrono a formare il quorum strutturale, ma non quello funzionale, al Senato vengono considerati per calcolare sia l’uno sia l’altro, con l’effetto che astenersi è come votare contro. In altre parole, al Senato una deliberazione è adottata se raggiunge la maggioranza di coloro che partecipano al voto, astenuti compresi. E quindi i senatori che volendosi astenere non vogliono però influire sulla votazione devono necessariamente assentarsi dall’aula.
• i componenti del governo hanno diritto di assistere alle sedute e di essere ascoltati ogni volta che lo richiedano; hanno l’obbligo altresì di farlo se richiesti, secondo le regole classiche dei regimi parlamentari fondati sul rapporto fiduciario (art. 64.4 Cost.).

7. LO STATUS GIURIDICO DEI PARLAMENTARI

La Costituzione disciplina il complesso dei diritti e dei doveri che formano il nucleo dello specifico status giuridico dei parlamentari.

• Non si può appartenere a entrambe le Camere (art. 65.2 Cost.).
• I titoli in base ai quali una persona diventa parlamentare e il sopraggiungere il corso del mandato di cause di ineleggibilità o incompatibilità sono giudicati dalle stesse Camere, ciascuna per i propri membri (verifica dei poteri, art. 66 Cost.).
• Ogni parlamentare rappresenta l’intera nazione ed esercita le sua funzione senza rispondere ad altri che alla propria coscienza. L’esclusione di vincoli di mandato (art. 67 Cost.) è una di quelle previsioni ereditate dall’epoca classica del costituzionalismo, quando si voleva affermare il superamento della divisione della società in classi e corporazioni. Essa acquistò una valenza diversa con la nascita del partito politico di massa, strumento di rappresentanza democratica di tutto il popolo, e con l’organizzazione delle assemblee in gruppi parlamentari corrispondenti ai partiti politici presenti nella società, in grado, al momento del voto, di controllare le candidature e dunque di condizionare l’atteggiamento del singolo parlamentare.
• Ogni parlamentare riceve un’indennità stabilita per legge (art. 69 Cost.), come in tutte le moderne assemblee rappresentative, ma a differenza di quelle dello stato monoclasse ottocentesco che respingeva l’idea stessa del professionismo politico. La misura dell’indennità è stabilita dall’ufficio di presidenza di ciascuna camera, entro un tetto che per legge è lo stipendio dei magistrati con funzioni di presidenze di sezione della Corte di cassazione. A essa si aggiungono svariati benefici (viaggi gratuiti, assistente parlamentare, diaria per il soggiorno a Roma, assegno di reinserimento a fine mandato, trattamento pensionistico basato sul sistema contributivo che dal 2012 ha sostituito il vitalizio).
• Ogni parlamentare gode di una serie di immunità (art. 68 Cost.). L’origine di queste prerogativa stava nel difendere i parlamentari dal potere regio. Oggi da un lato si vuole garantire il libero esercizio delle funzioni parlamentari, dall’altro evitare il rischio di prevaricazioni da parte del potere giudiziario. Le immunità si distinguono in:

1. insindacabilità (ex art. 68.1); per come votano e per ciò che dicono “nell’esercizio delle loro funzioni”, i parlamentari non possono essere in alcun modo chiamati a rispondere; ove sorga contestazione nel corso di un processo, il giudice ha l’obbligo di sospenderlo per chiedere alla camera di appartenenza se, nella circostanza, si applichi l’art. 68.1;
2. inviolabilità (ex art. 68.2 e 3): i parlamentari non possono subire alcuna forma di limitazione della libertà personale, a meno che la camera di appartenenza non la autorizzi. Al riguardo esistono però eccezioni: 1) il caso in cui il parlamentare sia colto nell’atto di commettere un delitto per il quale l’arresto in flagranza è obbligatorio; 2) il caso in cui abbia subito una condanna passata in giudicato. Fino al 1993 era necessaria un’autorizzazione anche solo per procedere contro un parlamentare (ora il magistrato procede contro un parlamentare come contro qualsiasi altro cittadino).

• Conflitti di attribuzione fra magistrature e Camere sono insorti in ordine alla questione di come si debba interpretare l’espressione “nell’esercizio delle loro funzioni” relativamente alla prerogativa dell’insindacabilità delle opinioni espresse. La tendenza delle due Camere è sempre stata estensiva (“nell’esercizio delle loro funzioni” poteva giustificare anche l’eventuale lesione di dignità altrui in televisione, ad esempio). Ma la Corte costituzionale, a partire dalle sentt. 10 e 11/2000, ha adottato una giurisprudenza più restrittiva, secondo la quale deve esistere un “nesso funzionale” fra attività parlamentare e cose dette o scritte fuori dalle Camere e questo si realizza solo quando queste costituiscano la riproduzione di atti tipici o interventi parlamentari. Secondo la Corte, le prerogative dei membri del Parlamento non sono un privilegio personale ma sono funzionali alla tutela dell’autonomia e della libertà di ciascuna camera (sent. 120/2004).

8. GLI ORGANI DELLE CAMERE

• Il presidente dell’assemblea ha il compito di rappresentare all’esterno la camera e di assicurare sia il corretto e ordinato svolgimento dei suoi lavori sia il buon andamento dell’amministrazione interna; fa osservare il regolamento e dirige le sedute (dà la parola, mantiene l’ordine, annuncia l’esito ecc.); è coadiuvato da alcuni vicepresidenti e, per le funzioni amministrative, dai questori; per il processo verbale è assistito dai segretari. Il presidente è eletto a maggioranza qualificata e la presidenza è stata interpretata, sia pure con eccezioni, come magistratura imparziale votata appunto al miglior funzionamento della camera. In epoca repubblicana, dal 1972 al 1994, si sono avuti presidenti eletti fra personalità del maggior partito di opposizione; questa prassi si è poi interrotta a partire dalla XII legislatura e il presidente è sempre stato un parlamentare della maggioranza, in considerazione dei suoi rilevanti poter sulla programmazione dei lavori.

• L’ufficio di presidenza (al Senato consiglio di presidenza), composto in modo da rappresentare tutti i gruppi parlamentari, ha compiti amministrativi (delibera del progetto di bilancio, nomina il segretario generale), compiti attinenti alla disciplina interna (decide su eventuali sanzioni proposte dal presidente) e compiti di natura politico-organizzativa (decide in ordine alla formazione dei gruppi e sulla composizione delle commissioni). L’ufficio di presidenza ha potere normativo relativamente tutto ciò che riguarda l’amministrazione la contabilità e il bilancio degli interni (regolamenti minori).

• La Conferenza dei presidenti dei gruppi (dei “capigruppo”) assiste il presidente in relazione a tutto ciò che riguarda lo svolgimento dei lavori dell’aula e delle commissioni. È composta dai presidenti di tutti i gruppi parlamentari e il governo può sempre inviarvi un proprio rappresentante. Decide il programma dei lavori, il calendario e l’ordine del giorno delle singole sedute. La conferenza delibera all’unanimità al Senato e a maggioranza qualificata dei tre quarti alla Camera. Nel caso in cui non sai in grado di decidere, provvede da solo il presidente, il quale deve però tenere conto di ciò che propongono il governo e la maggioranza, riservando nel contempo una quota di tempo a ciò che chiedono i gruppi di opposizione.

• Alcuni organi collegiali svolgono funzioni specifiche:

1. la giunta per il regolamento dà pareri al presidente quando si tratta di interpretare il regolamento e assolve a un fondamentale ruolo di proposta ai fini della sua modifica;
2. la giunta delle elezioni svolge il lavoro istruttorio nei confronti dell’aula in ordine alle contestazioni contro la regolarità delle elezioni e alla verifica dei titoli e delle cause di ineleggibilità e incompatibilità degli eletti;
3. la giunta delle autorizzazioni a procedere riferisce in ordine all’applicazione dell’art. 68 Cost. quando l’autorità giudiziaria richieda provvedimenti nei confronti di parlamentari;
4. al Senato vi è un’unica giunta delle elezioni e delle immunità;
5. alla Camera sola c’è un comitato per la legislazione a composizione paritetica maggioranza-opposizione ha il compito di esprimere pareri in ordine alla qualità, omogeneità, semplicità e chiarezza delle proposte in esame.

• Le Commissioni permanenti, attualmente 14, suddivise in base all’oggetto della loro competenza (affari costituzionali, giustizia, affari esteri, difesa, bilancio, tesoro e programmazione, finanze, cultura, scienza e istruzione, ambiente, territorio e lavori pubblici, trasporti, poste e telecomunicazioni, attività produttive, commercio e turismo, lavoro, affari sociali, agricoltura, politiche dell’Ue), svolgono funzioni essenziali e costituzionalmente necessarie (art. 72.1 Cost.) ai fini del procedimento di formazione delle leggi, delle procedure di indirizzo, di controllo e di informazione. Tali funzioni possono attenere sia alla fase istruttoria sia all’intero procedimento (procedimento in sede redigente e deliberante). La composizione delle commissioni permanenti rispecchia la proporzione dei gruppi: ogni gruppo avrà in commissione un peso commisurato alla percentuale di parlamentari che a esso aderiscono (per il presidente di commissione invece il voto è limitato, vale a dire ciascun elettore vota per un numero di candidati inferiore ai posti disponibili, cosicché vengono eletti anche presidenti facenti parte dell’opposizioni). La presidenza della commissione ha notevole rilevanza perché è il presidente che la rappresenta e la convoca e, oltre a presiederla, ha il compito di riferire in assemblea: nella prassi l’interpretazione del ruolo ha sempre unito alla garanzia del buon andamento dei lavori e di spazi alle minoranze anche l’impegno all’attuazione del programma governativo.

• Ciascuna Camera può inoltre istituire commissioni speciali o ad hoc con compiti specifici per istituire progetto particolarmente complessi. Ciascuna camera può altresì istituire commissioni d’inchiesta (art. 82 Cost.).

• Infine, esistono numerose commissioni bicamerali, cioè costituite da un numero eguale di senatori e deputati, per svolgere funzioni che spettano a entrambi i rami del Parlamento evitando duplicazioni o dualismi. Due solo di queste sono previste in Costituzione o da legge costituzionale: la commissione per le questioni regionali (art. 126.1 Cost.) e il comitato per i procedimenti d’accusa. Le altre commissioni bicamerali sono istituite per legge e hanno carattere permanente o temporaneo.

1. Commissioni bicamerali permanenti:

• Commissione per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi;
• Commissione per il controllo degli enti di previdenza e assistenza sociale;
• Comitato di controllo dell’attuazione dell’Accordo di Schengen;
• Commissione per l’infanzia e l’adolescenza;
• Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica: composto da 5 senatori e 5 deputati, ci è affidata la funzione di controllo sui servizi segreti e sull’uso da parte del governo del segreto di stato, per legge presieduto da un parlamentare dell’opposizione.

1. Commissioni bicamerali temporanee:

• Commissioni d’inchiesta;
• Commissioni consultive: (compito di esprimersi sugli schemi di decreti legislativi predisposti dal governo);
• Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale.

• Particolari sono i gruppi parlamentari, nati nel Parlamento italiano nel 1920, dopo l’introduzione della legge elettorale proporzionale, sono espressamente richiamati in Costituzione (artt. 72.3 e 82.2): sono lo strumento di organizzazione della presenza dei partiti politici all’interno delle Camere. Il numero minimo prescritto è di 20 deputati e 10 senatori. Il ruolo dei gruppi è stato esaltato dai regolamenti del 1971: sono i presidenti dei gruppi a far valere una serie di prerogative sull’andamento dei lavori e sui dibattiti; sono i gruppi a designare candidati quando si debba procedere a comporre altri organi (a partire dalle commissioni); è ai gruppi, prima che ai singoli, che le Camere riconoscono risorse. Ma è il tempo d’aula (facoltà d’intervenire), risorsa fondamentale, a essere ripartito fra i gruppi; inoltre, in alcune fasi del procedimento, relatori e governo a parte, interviene di norma un solo parlamentare per ogni gruppo, da questo designato: una parte assai limitata del tempo a disposizione è assegnata invece a coloro che intervengono a titolo personale.

9. LE FUNZIONI DELLE CAMERE

Il termine funzione può essere impiegato sia in senso strettamente tecnico-giuridico sia in senso lato istituzionale.

1. Nel primo caso ci si riferisce a quei poteri che un organo ha il dovere di esercitare in vista del soddisfacimento di interessi non suoi propri, ma di terzi o dell’intera collettività. Con questa accezione la Costituzione affida alle Camere l’esercizio della funzione legislativa, alla quale non a caso dedica intera una delle due sezioni (13 articoli) del titolo sul Parlamento, espressamente attribuendola a entrambe.
2. Nel secondo caso ci si riferisce più genericamente al ruolo che l’organo assume nell’ordinamento costituzionale, derivante dal complesso di poteri che gli sono attribuiti. Altre e non meno rilevanti funzioni del Parlamento derivano dal rapporto fiduciario (art. 94 Cost.) e da tutti i poteri che le Camere possono esercitare e tutte le facoltà di cui si possono avvalere, in base alla Costituzione e ai loro regolamenti, direttamente o indirettamente connesse sia all’esercizio della funzione legislativa sia al rapporto con il governo. Si parla così di funzione di indirizzo, di funzione di controllo, di funzione di informazione.

10. IL PROCEDIMENTO LEGISLATIVO

Il procedimento legislativo consta di diversi momenti o fasi:

1. fase dell’iniziativa;
2. fase dell’istruttoria;
3. fase della deliberazione, o della votazione;
4. fase della promulgazione;
5. fase della pubblicazione.

La Costituzione parla a grandi linea del processo legislativo ma rimette i dettagli sulla materia al regolamento di ciascuna camera. 

1. Iniziativa

Titolari dell’iniziativa sono: 

1. il governo (art. 71.1 Cost.);
2. ciascun membro del Parlamento (art. 71.1);
3. il popolo mediante proposta firmata da almeno 50.000 elettori (art. 121.2 Cost.);
4. il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, nell’ambito delle sue competenze specifiche (art. 99.2 Cost.);
5. ciascun consiglio regionale (art. 121.2 Cost.).

L’art. 71.2 Cost. definisce il concetto di iniziativa: si propone un progetto di legge redatto in articoli inserito, quindi, in uno schema di una possibile legge futura. 

Mentre i parlamentari possono presentare proposte alla sola camera cui appartengono, gli altri titolari dell’iniziativa hanno facoltà di scelta senza limitazione alcuna. Spesso il governo tende a presentare le proprie proposte sulla base di un complesso di considerazioni di natura politica, nonché sulla base intese riservate coi gruppi parlamentari. Un elemento che può influenzarlo è anche l’affollamento del calendario di una delle due camere. Si definisce, così, la programmazione dei lavori parlamentari come quell’attività che permette di regolare i lavori futuri delle due camere: si procede con la redazione di un calendario articolato su settimane, o mesi, in cui si individua cosa fare e cosa discutere; viene deciso in base alle urgenze e alle priorità che si deve seguire e decide l’ufficio di presidenza, per la Camera dei Deputati, e il consiglio di presidenza, per il Senato della Repubblica. 

1. Istruttoria

Una volta stilato il progetto di legge, viene consegnato dal presidente a una delle commissioni permanenti, chiaramente alla commissione competente nella materia del disegno di legge. Se il disegno incide su più materia, si decide in base alla prevalenza della materia che è incisa dal disegno stesso e si assegna a quella determinata commissione (le altre commissioni allora si limiteranno ad esprimere soltanto un parere). A volte in commissione si svolgono anche attività di audizione di esperti, giuristi, avvocati per avere consigli concreti e in materia.

Il ruolo delle commissioni dipende dal tipo di procedimento prescelto. Esistono tre diversi procedimenti:

1. il procedimento normale o in sede referente è quello che attribuisce alla commissione un compito esclusivamente istruttorio, in vista del seguito in aula. Il presidente della commissione, o più spesso un relatore da lui nominato, riferisce sul progetto e la commissione, prima lo discute in via generale, poi lo esamina articolo per articolo, infine perviene un testo che invia all’assemblea, dando mandato al relatore di riferire sulla base di una relazione, la quale sono legati pareri delle altre commissioni.
2. il procedimento misto o in sede redigente è quello che conferisce alla commissione il compito di formulare un testo semi-definitivo: cioè un testo che, approvato dalla commissione, l’aula voterà come tale senza possibilità di proporre, discutere e votare modifiche.
3. il procedimento deliberante o in sede legislativa (art. 72.3 Cost.) è quello che attribuisce alla commissione il compito di esaminare e approvare disegni di legge, senza passare dall’assemblea. Tuttavia questo procedimento non è permesso qualora sì opponesse il governo oppure 1/10 dei componenti della camera o 1/5 di quelli della commissione competente. L’art. 72.4 Cost. esclude questo procedimento per alcune materie (costituzionale ed elettorale, delegazione legislativa, autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali, bilanci) materie per le quali vi è riserva assemblea.

1. Deliberazione, o votazione

Se il procedimento seguito è quello normale, sarà il momento della supervisione dell’assemblea sopra il disegno di legge (infatti la supervisione del testo non è garantita solo dalla commissione ma anche dall’assemblea). 

L’esame in assemblea del progetto di legge predisposto dalla commissione in sede referente, si sviluppa attraverso tre fasi:

• la discussione generale, nel corso della quale deputati e senatori dibattono sull’opportunità di legiferare in materia;
• l’esame e votazione articolo per articolo, nel corso della quale si discute e si vota, appunto, su ciascun articolo in cui il progetto è ripartito e sugli emendamenti presentati, cioè le proposte di modifica testo degli articoli. Possono proporre emendamenti tutti i titolari dell’iniziativa legislativa, entro i termini precedenti alla discussione finale dell’assemblea. Anche la commissione può proporre emendamenti: il relatore potrà proporre emendamenti e proclamarsi contrario o favorevole rispetto agli altri emendamenti. Per quanto riguarda la votazione pro/contro emendamento si parte sempre da i più incisivi (da quelli interamente soppressivi, interamente sostitutivi, meramente modificativo e così via). La votazione degli emendamenti è molto rapida, perché spesso gli emendamenti da votare sono tantissimi.
• la votazione finale che decide le sorti del progetto. Si vota attraverso un procedimento elettronico, con tre pulsanti (a favore, astensione, contro). La maggioranza deve essere semplice (maggioranza dei presenti più uno). 

Se la votazione finale approva il disegno di legge, esso non sarà ancora valido finché non viene accolto nell’altro ramo del Parlamento con le stesse modalità. Ma se l’altro ramo del Parlamento approva un emendamento, la legge dovrà ritornare alla camera di provenienza. Qualsiasi modificazione comporta il ritorno alla camera che lo aveva approvato per prima, senza che vi sia alcuna procedura formale per interrompere questo “su e giù” che infatti si una chiamare con il termine francese navette, effetto che spesso determina l’arenarsi di disegni di leggi. 

1. Promulgazione

Le leggi approvate devono essere promulgate dal Capo dello Stato (art. 73 Cost.). Egli ha dovrà promulgare la legge entro 30 giorni; ma se le camere decidessero che egli dovrà promulgarla in tempi più ristretti, il Presidente della Repubblica si dovrà rimettere alla loro decisione. Tuttavia, l’art. 74 Cost. sancisce che il Capo dello Stato possa porre un veto sospensivo e non deliberare una legge (nel caso, per esempio, di un sospetto di incostituzionalità), rinviandola così alle Camere chiedendo una nuova deliberazione. Se però il Parlamento rinvia nuovamente lo stesso testo della prima deliberazione, allora il Capo dello Stato sarà obbligato a promulgarlo. Spesso, però, il Parlamento prende atto del veto sospensivo del Capo dello Stato, e promuove una nuova e diversa promulgazione. 

5. Pubblicazione

Il disegno di legge sarà pubblicato sulla Gazzetta ufficiale ed entrerà in vigore solo 15 giorni dopo la pubblicazione, lasso di tempo che prende il nome di vacatio legis.

11. I PROCEDIMENTI LEGISLATIVI SPECIALI E LEGGI ANNUALI

Le Camere prevedono procedimenti speciali, in qualche misura diversi da quello descritto, per alcuni oggetti:

1. esame dei disegni di legge di conversione di decreti legge, scandito da termini particolarmente brevi e da drastici limiti alla facoltà di proporre emendamenti (devono essere strettamente attinenti all’oggetto);
2. esame dei progetti di legge costituzionale (non sono emendabili in sede di seconda deliberazione);
3. esame della legge di bilancio e della legge di stabilità, al quale è dedicata un’apposita sessione;
4. esame della legge comunitaria.

La sessione di bilancio è un periodo di circa un mese e mezzo di ciascuna camera, durante il quale i lavori parlamentari sono finalizzati alla discussione e votazione della legge di stabilità e del bilancio di previsione in modo che siano approvati entro il 31 dicembre. La sessione di bilancio costituisce la fase finale del ciclo annuale di bilancio.

Il governo, entro il 10 aprile, sottopone alle Camere il documento di economia e finanza che fa il punto sulla situazione economico-finanziaria del paese e contiene la proposta di aggiornamento del programma di stabilità e del programma nazionale di riforma. Acquisite le deliberazioni parlamentari, il governo definisce il documento da inviare a Bruxelles entro aprile. Entro giugno è la volta del rendiconto generale dello Stato e dell’eventuale disegno di legge di assestamento per riportare, in caso appunto di scostamenti, i conti in linea con gli obiettivi. Entro luglio si pronunciano sul programma di stabilità e sul programma di riforma gli organi dell’Unione europea. Il governo entro il 20 settembre presenta la nota di aggiornamento del documento di economia e finanza che fissa i nuovi obiettivi programmatici e recepisce le raccomandazioni approvate in sede europea. Il governo entro il 15 ottobre presenta sia il disegno di legge di bilancio sia il disegno di legge di stabilità. 

La legge di stabilità riporta i saldi già definiti e dispone in particolare l’eventuale aumento o riduzione dell’imposizione fiscale, i fondi destinati al rinnovo dei contratti pubblici, le misure correttive alle varie leggi di cui è necessario ridurre l’onere. La legge di stabilità non è diversa solo nel nome rispetto alla vecchia legge finanziaria: è un testo che dovrebbe essere assai più scarno, meno adatto a infilarci di tutto. Storicamente i cosiddetti “maxi-emendamenti” nacquero proprio in occasione dell’esame delle leggi finanziarie. Oggi la legge di stabilità dovrebbe essere limitata alla fissazione di poste, saldi, aliquote, mentre quelli che la l. 196/2009 definisce “interventi di carattere ordinamentale, organizzatorio ovvero di rilancio e sviluppo dell’economia” sono affidati ai disegni di legge collegati alla manovra finanziaria, in teoria, già previsti da aprile, appunto per introdurre nell’ordinamento quelle innovazioni che servono a perseguire gli obiettivi che ci si è dati. I disegni di legge collegati devono essere presentati entro il mese di gennaio: quando il ciclo di bilancio dell’anno solare successivo comincia a muovere i primi passi in ambito europeo.

La legge comunitaria è lo strumento con cui viene assicurato il periodico adeguamento dell’ordinamento interno all’ordinamento dell’Unione Europea. Istituita dalla l. 86/1989 (legge La Pergola), essa riorganizzò sulla base di un procedimento annuale le modalità attraverso le quali, appunto, l’ordinamento italiano si conforma a quello dell’Unione.

Ogni anno entro il 31 gennaio, il governo presenta alle Camera il disegno di legge comunitaria. In relazione a gran parte degli obblighi essa: a) delega il governo a farlo (ex art. 76 Cost.); b) autorizza regolamenti del governo nelle materie non coperte da riserva assoluta di legge (ex art. 17.2 l.400/1988); c) individua i principi fondamentali nel rispetto dei quali le regioni esercitano la propria competenza normativa (ex art. 117.3 Cost.);

Con le leggi di semplificazione, sempre su iniziativa del governo, si sarebbe dovuto procedere periodicamente a delegificare e semplificare settori dell’ordinamento, anche sulla base della verifica dell’“impatto della regolamentazione”. Si sono avute poi solo due leggi di tal genere, anche se lo sforzo di semplificazione è stato ugualmente perseguito in altre forme, attraverso la redazione di testi unici e l’abrogazione di leggi obsolete.

12. LE PROCEDURE DI INDIRIZZO

Le Camere concorrono a determinare l’indirizzo politico in forme svariate. Le Camere concorrono alla determinazione dell’indirizzo generale del paese e compiono più specifiche scelte di indirizzo facendo ricorso a strumenti diversi. I principali sono quelli che riguardano il rapporto fiduciario: il dibattito e la votazione sulla questione di fiducia posta dal governo; i dibattiti e le votazioni sulle eventuali mozioni di sfiducia presentate dall’opposizione.

Le Camere utilizzano altri strumenti allo scopo di specificare e integrare l’indirizzo politico generale: sono le mozioni, le risoluzioni e gli ordini del giorno di istruzione al governo.

• Le mozioni sono lo strumento che serve a provocare una deliberazione su un qualsiasi argomento: le Camere possono votare una mozione che chiede al governo di muoversi in una direzione piuttosto che in un’altra. Quando entrambe le Camere approvano due mozioni uguali o dal contenuto analogo, queste assumono una forza politica particolarmente forte. Dal punto di vista giuridico, l’inottemperanza del governo nei confronti di una mozione in null’altro si traduce se non nell’occasione politica per attivare altri e più stringenti strumenti parlamentari (soprattutto una mozione di sfiducia).

• La risoluzione ha le stesse finalità della mozione, ma ciò che cambia sono le circostanze in cui può essere presentata: come atto di indirizzo che conclude un dibattito, per esempio originato da comunicazioni del governo; ovvero come tipico atto di indirizzo che può essere presentato e votato in commissione (s’intende solo in ordine agli affari di sua competenza: si dice allora che la commissione opera in sede politica). Ogni singolo parlamentare può presentare una risoluzione, a differenza delle mozioni che richiedono un numero minimo di proponenti.

• Gli ordini del giorno di istruzione al governo sono in genere presentati nel corso dell’esame di un progetto di legge o anche di una mozione e costituiscono certamente l’atto di indirizzo più blando, che spesso traduce con una sorta di promessa a futura memoria. A esse il singolo parlamentare o i gruppi potranno far riferimento, ma il contesto nel quale possono essere proposti ne ridimensiona molto il significato.

E’ chiaro che i margini entro cui ciascuna camera può muoversi nell’integrare l’indirizzo politico generale sono nella realtà circoscritti dai termini del rapporto fra governo e maggioranza. O la questione è considerata irrilevante o poco rilevante dal governo, e allora questo lascia la sua maggioranza “libera” di pronunciarsi come crede, oppure la maggioranza presenta sin dal primo momento un atto d'indirizzo concordato con il governo. La funzione dell’opposizione non consiste nel riuscire a far approvare documenti rispondenti a un indirizzo politico diverso da quello del binomio governo-maggioranza, bensì nel conquistarsi lo spazio parlamentare par attirare l’attenzione dell’opinione pubblica sulla bontà delle proprie proposte e sui danni che a sua avviso provocano le scelte della maggioranza.

13. LE PROCEDURE DI CONTROLLO E INFORMAZIONE

Le Camere dispongono di molteplici strumenti per esercitare funzioni di controllo e di informazione, alcuni alla disponibilità del singolo parlamentare, altre delle commissioni, altri ancora dell’intera assemblea. 

Fra le disponibilità del singolo parlamentare sono presenti le interrogazioni e le interpellanze.

• Le interrogazioni consistono in una domanda rivolta per iscritto appunto al governo per chiedere informazioni o conferma di informazioni già note, alla quale il governo risponde in forma orale o scritta. L’interrogante deve limitarsi a dire se è soddisfatto della risposta o no, e perché, in pochi minuti. Non si apre alcun dibattito. I regolamenti prevedono lo scioglimento di interrogazioni a risposta immediata.
• Le interpellanze sono domande per sapere dal governo perché si è comportato in un certo modo e cosa intende fare in ordine a questo o quell’aspetto della sua politica. Esse preludono a un giudizio politico: l’interpellante può illustrarle, può replicare a lungo che nel caso dell’interrogazione, può presentare una mozione per innescare un dibattito vero e proprio.

Quanto alle commissioni, in particolare possono:

1. chiedere che i ministri vengano a riferire in commissione su qualsiasi questione politica e amministrativa o che i ministri facciano intervenire i dirigenti pubblici che da loro dipendono (audizioni);
2. chiedere al governo relazioni sull’esecuzione delle leggi e su come ha dato attuazione agli strumenti di indirizzo approvati dalla camera;
3. disporre indagini conoscitive, cioè serie coordinate di audizioni, che sono stenografate e si concludono con un documento.

Le commissioni parlamentari hanno la facoltà di ascoltare qualsiasi persona a titolo personale, in rappresentanza di istituzioni, associazioni, enti ecc.

La Costituzione prevede la possibilità per le Camere di istituire commissioni d’inchiesta. L’art. 82 Cost. stabilisce che:

1. abbiano per oggetto materie di pubblico interesse;
2. siano composte in modo da rispecchiare la proporzione dei gruppi;
3. dispongano degli stessi poteri e siano sottoposte alle stesse limitazioni dell’autorità giudiziaria.

Le commissioni d’inchiesta costituiscono lo strumento di controllo più incisivo, avvalendosi dei poteri dell’autorità giudiziaria (le persone non sono “invitate”, ma “convocate”). L’inchiesta parlamentare verte sempre su questioni politicamente scottanti e, in genere, viene di fatto imposta dall’opposizione e dall’opinione pubblica per inchiodare alle sue responsabilità l’amministrazione e chi la guida o l’ha guidata politicamente. L’inchiesta può anche servire per far luce su vicende mai chiarite o per approfondire la conoscenza di fenomeni sociali che preoccupano la collettività nazionale. Le commissioni possono essere istituite da ciascuna camera con propria delibera, ma sono spesso istituite mediante legge: allo scopo di precedere una composizione bicamerale e di attribuire alla commissione stessa poteri che vadano al di là di quelli spettanti all’autorità giudiziaria.

14. ALTRE FUNZIONI DELLE CAMERE

Le Camere si trovano, in limitati casi, ad assolvere compiti che, per la loro natura, sono per lo più da attribuirsi ad altri poteri dello Stato: funzioni giurisdizionali e funzioni amministrative; questo per garantire l’esercizio pienamente libero delle loro funzioni tipiche. Ad esempio, quando ciascuna camera decide in ordine alle contestazioni relative al procedimento elettorale (ex art. 66 Cost.), svolge una funzione di tipo giurisdizionale. Ciascuna camera poi esercita la autodichia, cioè la giurisdizione domestica sui ricorsi contro i provvedimenti in materia di personale e di tutti gli atti di amministrazione interna, riguardanti i dipendenti delle Camere e anche soggetti estranei.

A parte l’autonomia amministrativa, contabile e di bilancio di cui ciascuna camera gode, alcune leggi attribuiscono a commissioni parlamentari bicamerali funzioni in senso lato amministrative, cioè di gestione diretta: per esempio, le “tribune elettorali” e l’accesso ai programmi di informazione e comunicazione politica del servizio pubblico radiotelevisivo sono decisi non dall’emittente, bensì dalla commissione parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi.

15. LA PROGRAMMAZIONE DEI LAVORI E I SISTEMI DI VOTAZIONE

A partire dai regolamenti del 1971 i lavori parlamentari sono improntati al metodo della programmazione: nel senso che sono cadenzati secondo criteri concordati dalla conferenza dei capigruppo, su proposta del governo, della maggioranza e dell’opposizione. Solo di recente (1997) si applica il contingentamento dei tempi, in base al quale i procedimenti in assemblea devono concludersi entro una data prefissata e il tempo disponibile è ripartito in quote tra governo, relatori, rappresentanti dei gruppi, eventuali parlamentari che intervengono a titolo personale, in modo da far sì che effettivamente, il tal giorno, alla tale ora, la decisione venga assunta. Va da sé che, essendo le assemblee sede di confronto politico, spesso i casi di deroga a questa regola e lo sforamento dei temo sono relativamente frequenti. Tuttavia, da quando il contingentamento è diventato norma, i calendari trovano per lo più attuazione, il che naturalmente si traduce in un rilevante vantaggio per la funzionalità delle assemblee e, di conseguenza, per il governo e la sua maggioranza.

Lo stesso si può dire a proposito delle modalità di votazione, in particolare grazie alla forma dei regolamenti che, nel 1988, ridimensionò drasticamente l’ambito di applicazione, un tempo generale, del voto segreto. Oggi la stragrande maggioranza della numerosissime votazioni avvengono sempre a scrutinio palese (a meno che non riguardino persone oppure diritti fondamentali), con o senza la registrazione di come ciascun parlamentare ha votato: questa c’è sempre nella votazione finale. Ciò rende impossibili “imboscate” al governo da parte di parlamentari della sua stessa maggioranza (i cosiddetti “franchi tiratori”). Infatti l’effetto stabilizzante nei confronti dell’intero rapporto governo-parlamento è stato notevole e il rafforzamento del governo altrettanto forte.

Nel Parlamento italiano chi è all’opposizione tende con frequenza a fare ricorso all’ostruzionismo, cioè all’utilizzo esasperato di tutte le facoltà previste dal regolamento allo scopo di ritardare o impedire che l’assemblea deliberi. Esso si è sempre giustificato come la volontà di resistenza estrema da parte delle minoranze quando sono in discussione i valori più alti e le regole fondamentali della convivenza sociale e dei rapporti istituzionali. Però, nella prassi italiana, l’ostruzionismo consiste nell’ostacolare la maggioranza e il governo nel perseguimento del programma sul quale pura hanno ricevuto la fiducia dalle Camera e prima ancora dagli elettori. Attualmente si fa largo uso della possibilità di presentare centinaia e addirittura migliaia di emendamenti e, soprattutto, di sollecitare continue verifiche del numero legale. Così, stante il quorum strutturale previsto, si obbliga la maggioranza a presidiare le aule fisicamente, assicurando da sola la continua presenza della metà più uno dei parlamentari senza alcun concorso delle minoranze.

16. IL GOVERNO IN PARLAMENTO

All’esecutivo sono riconosciute prerogative giuridiche sia dal diritto costituzionale sia dal diritto parlamentare: si tratta di strumenti e facoltà di cui il governo può avvalersi affinché le assemblee sostengano la realizzazione del suo programma. Il parlamentarismo necessita per definizione della collaborazione fra i due soggetti del rapporto fiduciario (governo e parlamento) ovvero, nei fatti, tra il governo (e in particolare il primo ministro) e la sua maggioranza. 

La Costituzione conferisce ben poche prerogative in relazione all’andamento dei lavori parlamentari (vedi artt. 64.4, 72.3, 77, 94.2 e 5, 94.4). In Costituzione manca però un istituto tipico dei governi parlamentari che in Costituzione non trovò disciplina, la questione di fiducia (si ritenne che si trattava di una consuetudine costituzionale).

• “Questione di fiducia”: annuncio formale fatto dal governo, nell’imminenza di una qualsiasi votazione parlamentare, che esso la considera tanto rilevante ai fini del proprio indirizzo che si dimetterà nel caso in cui l’assemblea si pronunci negativamente.

Oggi il governo può, direttamente e attraverso i gruppi di maggioranza, determinare i 4/5 dell’agenda parlamentare; può verificare giorno per giorno la compattezza della sua maggioranza grazie al fatto che quasi tutte le votazioni sono a scrutinio palese; può porre la questione di fiducia con minori vincoli rispetto al passato; può meglio difendere il contenuto delle proprie proposte per le limitazioni che sono state via via introdotte alla facoltà di proporre o votare emendamenti. L’uso della questione di fiducia in occasione del voto dei cosiddetti maxi-emendamenti (emendamenti ciascuno sostitutivo non di singoli articoli ma di decine o addirittura centinaia di articoli), ha finito con l’attribuire al governo una specie di voto bloccato (prendere o lasciare l’intero articolato con un voto solo). Infatti, il voto sulla fiducia ha la priorità rispetto al voto su tutti gli altri emendamenti eventualmente proposti, i quali, votata la fiducia, decadono automaticamente. In Italia un governo, purché possa contare su una maggioranza non disposta a rischiare le elezioni anticipate, ha non pochi strumenti per realizzare il proprio programma legislativo.

1. IL PARLAMENTO E I SUOI RAPPORTI CON ALTRI ORGANI E SOGGETTI

• Presidente della Repubblica. Il Parlamento in seduta comune lo elegge e ne ascolta il giuramento; ne riceve i messaggi, eventualmente discutendoli; a esso trasmette le leggi approvate per la promulgazione ne riceve l’eventuale rinvio; i presidenti dei gruppi parlamentari sono ascoltati dal presidente della Repubblica in vista della nomina del presidente del Consiglio; i presidenti delle Camere anche in vista dello scioglimento delle Camere stesse; il Parlamento può mettere in stato d’accusa il presidente, ma non può sindacarne l’attività.
• Corte costituzionale. Il Parlamento elegge un terzo dei giudici costituzionali; le leggi del Parlamento sono sottoposte al controllo di costituzionalità, e in caso di sentenza che ne dichiara l’illegittimità la Corte costituzionale informa le Camere perché provvedano, se lo ritengono opportuno (art. 136 Cost.); il Parlamento, tramite uno o più commissari eletti fra i suoi componenti, sostiene l’accusa nei confronti del presidente della Repubblica davanti alla Corte in composizione integrata.
• Magistratura. Il Parlamento elegge un terzo dei componenti del Consiglio superiore della Magistratura; può esercitare funzioni di indirizzo e di controllo sul modo come il ministro della giustizia provvede all’organizzazione e al funzionamento dei servizi necessari all’esercizio della giurisdizione da parte dei magistrati; ciascuna camera è chiamata a decidere sulle eccezioni di insindacabilità delle opinioni espresse dai parlamentari nell’esercizio delle funzioni e sulle richieste di provvedimenti restrittivi della libertà personale da parte della magistratura a carico dei propri componenti.
• Regioni. La Costituzione ha previsto una commissione parlamentare per le questioni regionali che fosse sentita in caso di scioglimento di un consiglio regionale o di rimozione di un presidente di regione. Le due Camere con appropriate modifiche (con la l. cost. 3/2001) possono prevedere la partecipazione di rappresentanti delle regioni ai lavori di questa commissione; a essa è attribuita una potestà consultiva rinforzata su tali progetti di legge. I consigli regionali possono presentare proposte di legge alle Camere.
• Unione europea. I regolamenti parlamentari prevedono che specifiche procedure di indirizzo e di controllo sull’attività governativa in ambito europeo. In entrambe le Camere è istituita una commissione permanente “politiche dell’Unione europea” con compiti relativi. 

1. all’esame in sede referente della legge comunitaria;

1. all’esame in sede consultiva degli schemi di atti del governo attuativi di direttive Ue e di tutti i progetti di legge per i profili di compatibilità con la normativa europea;
2. all’esame in sede politica degli atti e dei progetti di atti dell’Unione.

Le Camere, dunque, partecipano sia alla fase ascendente sia alla fase discendente del processo normativo dell’Unione. Ai fini della partecipazione alla fase ascendente sono previsti dalla l. 11/2005 una serie di obblighi informativi da parte del governo, ed è anche prevista la possibilità per le Camere di chiedere al governo di porre in sede di Consiglio dell’Unione una riserva di esame parlamentare.

Secondo l’art. 12 Tue, i parlamenti nazionali contribuiscono al funzionamento dell’Unione europea vigilando sul rispetto del principio di sussidiarietà; partecipando alle politiche volte a garantire un spazio di libertà, sicurezza e giustizia; partecipando alle procedure di revisione dei trattati; esprimendosi sulle domande di adesione di nuovi stati; partecipando a forme di cooperazione interparlamentare che includono anche il Parlamento europeo.

• Organi ausiliari e autorità indipendenti. Le Camere si avvalgono di pareri, studi e indagini del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, il quale è anche titolare dell’iniziativa legislativa. La Corte dei conti “riferisce direttamente” alle Camere sui riscontri che esegue (art. 100.2 Cost.) e può essere invitata fornire elementi informativi alle commissioni parlamentari; essa inoltre presenta relazioni annuali sulla gestione di tutti gli enti comunque sovvenzionati dallo Stato. Relazioni al Parlamento presentano per obbligo di legge ogni anno diverse autorità indipendenti. Il Parlamento partecipa in vario modo al procedimento di nomina delle autorità (attraverso l’espressione di parerei o la nomina da parte dei presidenti della Camere o eleggendo i loro componenti).